Отношения власти в управленческих процессах

(с изменениями и дополнениями от: 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 года, 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 года, 2, 15 февраля, 3 июня, 18, 25, 27 июля, 16 октября, 1, 4, 29 декабря 2006 года, 2 марта, 26 апреля, 10 мая, 15, 18 июня, 21 июля, 18 октября, 4, 8 ноября 2007 года, 10 июня, 23 июля, 25 ноября, 3, 25 декабря 2008 года, 7 мая, 23, 28 ноября, 27 декабря 2009 года, 5 апреля, 8 мая, 27 июля, 28 сентября, 3, 29 ноября, 29 декабря 2010 года, 20 марта, 21 апреля, 3 мая, 11, 18, 19, 25 июля, 21, 28, 30 ноября, 3, 6, 7 декабря 2011 года, 25, 29 июня, 10, 28 июля, 16 октября, 3, 25, 30 декабря 2012 года, 5 апреля, 7 мая, 2 июля, 22 октября, 2, 25 ноября, 21, 28 декабря 2013 года, 2 апреля, 27 мая, 23 июня, 21 июля, 4, 14, 22 октября, 22, 29, 31 декабря 2014 года, 3 февраля 2015 года)


Принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года
Одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года

Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Комментарий к преамбуле


В ч.1 ст.130 Конституции РФ закрепила нормы, определяющие, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
С 1 января 2009 года общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления регламентированы комментируемым Законом, что прямо предусмотрено в его преамбуле.

Глава 1. Общие положения

Комментарий к статье 1. Местное самоуправление

1. Конституция РФ (ст.3), как и законодательство большинства стран, устанавливает, что управление публичными делами осуществляется гражданами не только через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления, а также непосредственно. В соответствии со ст.12 Конституции РФ в РФ местное самоуправление признается и гарантируется государством.
Часть 1 комментируемой статьи определяет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя России. Под основами, как правило, понимают находящуюся под защитой государства систему принципов, общих основополагающих начал, определяющих и регламентирующих общественные отношения. "Комментарий Соответственно основами конституционного строя РФ являются устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить РФ характер конституционного государства.
________________
 "Комментарий Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009. С.67.
Закрепление принципа местного самоуправления в законодательстве, а по возможности в Конституциях стран, является требованием Европейской Хартии (Страсбург, 15 октября 1985 года, ЕТS N 122). Европейская Хартия местного самоуправления была подписана Россией в 1996 году и ратифицирована в 1998 году.
Европейская Хартия определяет местное самоуправление в качестве основы любого демократического строя, закрепляет основные принципы организации местной власти, в т.ч. принцип организационной и финансово-экономической самостоятельности, а также устанавливает государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Особый акцент в Европейской Хартии делается на самостоятельность органов местной власти в определении своей внутренней организационной структуры и осуществлении полномочий в пределах своей компетенции. Согласно Европейской Хартии статус местных органов должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, при этом материальные и финансовые средства должны быть соразмерны полномочиям органов местной власти. Административный контроль за органами местного самоуправления должен применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов.
Основные принципы Европейской хартии местного самоуправления нашли свое законодательное отражение в Конституции РФ. Более двадцати статей Конституции РФ регламентируют осуществление местного самоуправления в РФ. Именно в Конституции РФ впервые были определены место и роль местного самоуправления в системе государственно-политического устройства общества. Конституция РФ закрепила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом (ст.3), выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст.12), признала экономическую основу местного самоуправления - муниципальную собственность - наряду с другими формами собственности (ст.8).
Конституционное регулирование местного самоуправления не имеет аналогов в зарубежных федеративных государствах, где регламентация местного самоуправления отнесена к ведению субъектов РФ. Специфические условия возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства, на процессы формирования и деятельности местного самоуправления. "Комментарий Поэтому в соответствии с Конституцией РФ (ст.72) установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
________________
 "Комментарий Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу "Стратегия развития муниципальных образований". Часть I / под ред. В.В.Бакушева. М., 2007. С.23.
Согласно ст.16 Конституции РФ основы конституционного строя РФ не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией РФ.

2. Термин "местное самоуправление" впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР от 9 апреля 1990 года N 1417-I "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Согласно этому закону местное самоуправление должно было осуществляться в границах административно-территориальных единиц, а в качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.
Затем понятие "местное самоуправление" было применено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1990 года. Провозглашая цель создания правового демократического государства, Декларация подразумевала реформирование всего государственного механизма и создание на местах новой власти - местного самоуправления.
В Конституцию РСФСР термин "местное самоуправление" был включен в 1991 году Законом РФ от 6 июня 1991 года N 1550-I "О местном самоуправлении в Российской Федерации". Местное самоуправление отождествлялось с деятельностью представительных органов - местных Советов народных депутатов - и образуемых ими исполнительных органов власти.
До Конституции РФ 1993 года органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.

3. В ч.2 комментируемой статьи приводится новое определение местного самоуправления. Данная дефиниция несколько отличается от определения, данного в ст.2 ФЗ от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон 1995 года). Ранее местное самоуправление рассматривалось как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон) определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В отличие от ранее действовавшего ФЗ от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", комментируемый Закон определяет местное самоуправление не как "деятельность населения", а как "форму осуществления народом своей власти", что больше соответствует Конституции РФ (ст.3). Местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, путем создания органов местного самоуправления. В соответствии со ст.131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, таким образом, обеспечивается опосредованное участие населения в решении вопросов местного значения.
Комментируемый Закон определяет: "Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно", что отражает принцип самостоятельности местного самоуправления. Однако самостоятельность органов местной власти не означает абсолютной независимости от органов государственной власти, которые вправе реализовывать следующие функции:
а) осуществлять правовое регулирование местного самоуправления (см. комментарий к ст.5, 6);

б) осуществлять государственную поддержку местного самоуправления;
в) передавать органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия (см. комментарий к ст.19);
г) контролировать исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (см. комментарий к ст.21);
д) в некоторых случаях временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления на территории муниципального образования (см. комментарий к ст.75) и т.д.
Конституцией РФ и федеральными законами устанавливаются пределы полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществление или ненадлежащее осуществление своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых норм. "Комментарий
________________
 "Комментарий Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Государственное и муниципальное управление: словарь-справочник. Саратов, 2005. С.72.
Комментируемый Закон регламентирует ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед следующими субъектами:
1) населением (см. комментарий к ст.71);
2) государством (см. комментарий к ст.72-74);
3) физическими и юридическими лицами (см. комментарий к ст.76).
Местное самоуправление осуществляется населением для решения вопросов местного значения. Под вопросами местного значения комментируемый Закон понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и комментируемым Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (см. комментарий к ст.2). Перечень вопросов местного значения приведен в гл.3 комментируемого Закона.
Нововведением комментируемого Закона является закрепление собственного перечня вопросов местного значения за каждым типом муниципального образования:

а) городских и сельских поселений (см. комментарий к ст.14);
б) муниципальных районов (см. комментарий к ст.15);
в) городских округов (см. комментарий к ст.16).
В соответствии с Конституцией РФ (ст.32) граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (см. комментарий к ст.23). В Конституции РФ (ст.130) также закреплено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (см. комментарий к ст.51).
В уставе муниципального образования закрепляется конкретный перечень вопросов для данного муниципального образования.
Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и через органы местного самоуправления. Данной нормой закрепляется два способа осуществления местного самоуправления:
1) путем прямого волеизъявления, т.е. через такие формы, как:
- местный референдум (см. комментарий к ст.22);
- муниципальные выборы (см. комментарий к ст.23);
- голосование по отзыву (см. комментарий к ст.24);
- сход (см. комментарий к ст.25);
- правотворческую инициативу (см. комментарий к ст.26);
- территориальное общественное самоуправление (см. комментарий к ст.27);
- публичные слушания (см. комментарий к ст.28);
- собрания и конференции граждан (см. комментарий к ст.29-30);
- опросы граждан (см. комментарий к ст.31);
- обращения граждан (см. комментарий к ст.32) и т.п.;
2) через органы и должностные лица местного самоуправления:
- представительный орган (см. комментарий к ст.35);
- главу муниципального образования (см. комментарий к ст.36);
- исполнительный орган (см. комментарий к ст.37);
- другие органы местного самоуправления, например, контрольный орган муниципального образования (см. комментарий к ст.38).
Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Исторические, политические, культурные, этнографические и иные традиции местного сообщества особенно учитываются при определении границ муниципального образования, выбора наименований органов местной власти, определении способа избрания главы муниципального образования, принятии символики муниципального образования и других процессах.

Следует отметить, что дефиниция "местное самоуправление", приведенная в комментируемом Законе, значительно отличается по смыслу от понятия местного самоуправления, закрепленного в Европейской Хартии. Если в Хартии местное самоуправление определяется как правоспособность органов местного самоуправления участвовать в решении публичных дел, то в комментируемом Законе, в первую очередь, акцент делается на формы народовластия.
Также можно выделить следующие отличия. Если в определении Европейской Хартии речь идет только о праве на местное самоуправление, то, исходя из смысла российского Закона, местное самоуправление в РФ осуществляется обязательно и гарантируется Конституцией РФ. Кроме того, Европейская Хартия говорит о регламентировании органами местного самоуправления государственных дел, в то время как в российском законодательстве ряд вопросов отнесены именно к вопросам местного значения, т.е. не являются государственными.
Несколько иное толкование местного самоуправления дается в ст.1 Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках СНГ 29 октября 1994 года. Под местным самоуправлением, согласно Декларации, понимается система организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства. Основное различие между Декларацией и комментируемым Законом заключается в том, что в комментируемом Законе речь идет о деятельности населения, а в декларации о системе организации такой деятельности. "Комментарий
________________
 "Комментарий Можаров А.В. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности России в пределах приграничных территорий // "Законодательство и экономика", 2008, N 3.
Представляется, что нормативная формула, использованная в российском законе, вернее описывает понятие местного самоуправления.
В нормативных актах встречаются и другие определения местного самоуправления. Так, в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ (утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 года N 1370) местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.
Местное самоуправление в современной России - сложное многоаспектное социальное явление. Это многозначное понятие, которое нельзя определить одним выражением, поэтому определение местного самоуправления необходимо давать сразу в нескольких аспектах:

- особый способ организации власти на местах, которому присущи такие признаки, как самостоятельность в решении вопросов местного значения, выборность органов и должностных лиц, материально-финансовая независимость;
- институт гражданского общества;
- специфический уровень власти - власти, осуществляемой населением муниципального образования;
- децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность и автономность местных органов; "Комментарий
________________
 "Комментарий Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития. Автореф.дисс. (научный доклад): докт.юрид.наук. М., 1994. С.23.
- форма народовластия (ст.3 Конституции РФ);
- одна из основ конституционного строя РФ;
- форма самоорганизации граждан на уровне муниципального образования;
- право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Таким образом, под местным самоуправлением понимается организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Уставы муниципальных образований в новой редакции повторяют нормативно закрепленное в комментируемом Законе определение местного самоуправления.

Комментарий к статье 2. Основные термины и понятия

1. В ч.1 комментируемой статьи приводятся определения терминов, используемых в комментируемом Законе. Наличие подобной статьи является традиционной практикой законотворческой деятельности. Такое нормативное закрепление "понятийного аппарата" означает обязательность терминов и понятий для всех лиц, руководствующихся в своей деятельности комментируемым Законом, что, в конечном счете, способствует его единообразному толкованию и применению. Приведенные и законодательно закрепленные термины юристы делят на три основные группы:
1) термины, относящиеся к территориальной организации местного самоуправления;
2) термины, относящиеся к полномочиям местного самоуправления;
3) термины, относящиеся к системе органов и должностных лиц местного самоуправления. "Комментарий
________________
 "Комментарий Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2008. С.12.
Кроме того, в статье приведен термин, относящийся к системе муниципальных правовых актов.
Следует отметить отсутствие в комментируемой части терминов, относящихся к формам непосредственной демократии, финансово-экономическим основам местного самоуправления, формам межмуниципального сотрудничества и ответственности органов местного самоуправления.
В отличие от ранее действовавшего Закона, комментируемый Закон приводит определения всех типов муниципальных образований. Если по ФЗ от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" субъекты РФ самостоятельно определяли вид муниципального образования, что на практике привело к многообразию территориальных форм местного самоуправления, то комментируемый Закон на федеральном уровне четко определяет основные типы муниципальных образований:
1) сельское поселение;
2) городское поселение;
3) муниципальный район;
4) городской округ;
5) внутригородские территории городов федерального значения;
6) городской округ с внутригородским делением;
7) внутригородской район.
Последние два типа муниципальных образований впервые были введены Федеральным законом от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ).
Комментируемый Закон также вводит понятие межселенной территории, понимая под ней территорию, находящуюся вне границ поселений.
Под сельским поселением комментируемый Закон понимает один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, признаками сельского поселения являются:
а) наличие общей территории (здесь также может учитываться ландшафтная привязка);
б) поселенческий признак;
в) многообразие видов сельских населенных пунктов (к ним могут относиться поселки, села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы и другие);
г) осуществление на данной территории местного самоуправления;
д) преобладание форм непосредственной демократии;
е) наличие выборных (представительных) органов местного самоуправления.
Комментируемый Закон Закона 1995 года в качестве обязательных признаков муниципального образования уже не приводит наличие муниципальной собственности и местного бюджета. Не предусматривается также осуществление местного самоуправления и на части сельского поселения, т.е. не предполагается создание сельских внутримуниципальных муниципальных образований.
Аналогично комментируемый Закон определяет и городское поселение как город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
В определении термина "муниципальный район":
1) подчеркивается его двухуровневость: он состоит из городских и сельских поселений (вошедших в него низовым уровнем местного самоуправления) и межселенных территорий;
2) формулируются цели решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
3) определяются способы осуществления местного самоуправления: непосредственно населением и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, одним из признаков муниципального района также является наличие представительного органа местного самоуправления.
Городской округ определяется как одноуровневое городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и не содержит на своей территории иных муниципальных образований (исключение составляют только город федерального значения и городской округ с внутригородским делением). Органы местного самоуправления городского округа осуществляют следующие функции:
1) полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района;
2) отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (см. комментарий к главе 2).
Под внутригородской территорией города федерального значения комментируемый Закон понимает часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Исходя из формулировки определения видно, что по статусу внутригородская территория города федерального значения приравнивается к поселению (см. комментарий к ст.79).
Городской округ с внутригородским делением определяется как городской округ, в котором образованы внутригородские районы как самостоятельные внутригородские муниципальные образования. Соответственно, внутригородской район - это внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой формируются самостоятельные органы местного самоуправления. Таким образом, городской округ с внутригородским делением является двухуровневым муниципальным образованием, образуемый по аналогии с муниципальным районом.
Законами субъекта РФ определяется, а в уставах городских округов с внутригородским делением закрепляется целый ряд организационных вопросов:
1) наделение городского округа статусом городского округа с внутригородским делением;
2) количество таких округов на территории субъекта РФ;
3) критерии для деления городских округов на внутригородские районы.
Двухуровневая система управления городом уже была реализована в России при советской модели местного управления. Предложения по введению сегодня двухуровневой модели в городе вызвало большие дискуссии о ее целесообразности. В качестве достоинств данной организационной формы можно выделить:
- во-первых, повышение самостоятельности районов в городе, где будут создаваться органы местного самоуправления, а не их структурные подразделения;
- во-вторых, на уровне районов города будут формироваться собственные бюджеты, которыми районные органы будут самостоятельно распоряжаться;
- в-третьих, местная власть в организационном и территориальном плане максимально приблизится к жителям районов;
- в-четвертых, появляются новые рабочие места.
Соответственно, возможные негативные последствия создания городских округов с внутригородским делением.
Во-первых, возникнут сложности координации между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов, а также между органами местного самоуправления разных районов города (например, может сложиться ситуация, когда в одном из районов города отсутствуют местные налоги, которые представительный орган внутригородского района вправе устанавливать и отменять самостоятельно);
Во-вторых, возрастет роль субъекта РФ в развитии местного самоуправления, что затрудняет реализацию конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления (например, могут возникнуть сложности при определении субъектом РФ критериев для деления городских округов на внутригородские районы, тем более, что федеральный законодатель не указывает возможные варианты этих критериев);
В-третьих, возникнет несбалансированность районных бюджетов (например, внутри одного города промышленный район будет иметь более прочный бюджет, чем остальные районы города, т.к. не в каждом районе есть бюджетообразующие предприятия);
В-четвертых, формирование самостоятельных администраций на уровне районов города приведет к необходимости увеличения штата и бюджетного финансирования, что отрицательно оцениваться и жителями, и практиками местного самоуправления;
В-пятых, значительно увеличится численность депутатов представительных органов и, соответственно, расходы на их содержание (заработная плата депутатам, работающим на постоянной основе, и муниципальным служащим и работникам аппарата);
В-шестых, отмена прямых выборов глав и депутатов городских округов с внутригородским делением негативно оценивается жителями городов;
В-седьмых, жители не поддерживают данное направление реформы местного самоуправления, выступая за сохранение единства своих городов "Комментарий.
________________
 "Комментарий Захаров И. Вероятнее всего, екатеринбуржцы выскажутся за сохранение единства родного города / URL: http://www.apiural.ru/news/politics/105254/
В-восьмых, внутригородские районы будут передавать свои полномочия на уровень городского округа с внутригородским делением, так как сегодня это делают сельские поселения в отношении муниципального района из-за нехватки финансовых средств и материальных ресурсов;
В-девятых, может возникнуть проблема разграничения имущества между внутригородскими районами и городским округом с внутригородским делением;
В-десятых, возникает угроза разрушения единства городского хозяйства.
Город сегодня является единым хозяйственным комплексом, с единой инженерной инфраструктурой, в котором реализуется единая городская политика. Разделение городского округа на внутригородские районы, безусловно, приведет к децентрализации управления и ослаблению городских органов местного самоуправления. Вместе с тем, следует отметить, что бурное развитие городов и процесс урбанизации требует искать новые формы управления городом.
Согласно комментируемому Закону стало возможно создание трех видов городов: городское поселение (небольшой городок или поселок городского типа), городской округ (средний и крупный город) и городской округ с внутригородским делением (городская агломерация, мегаполис).
Комментируемый Закон определяет перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципального образования: ст.14 - вопросы местного значения городского и сельского поселения, ст.15 - вопросы местного значения муниципального района, ст.16 - вопросы местного значения городского округа и ст.16.2 - вопросы местного значения внутригородского района. Субъект Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные вопросы местного значения для городских округов с внутригородским делением для чего обязан передать необходимые для их осуществления материальные и финансовые ресурсы.
Под органами местного самоуправления комментируемый Закон понимает избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В данном определении выделены способы и цели формирования органов местной власти. В отличие от ФЗ от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", комментируемый Закон не подчеркивает, что органы местного самоуправления выделены из системы органов государственной власти, что и так закреплено в ст.12 Конституции РФ (см. комментарий к ст.34).
К органам местного самоуправления относятся следующие органы:
1) представительный орган муниципального образования (см. комментарий к ст.35);
2) местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (см. комментарий к ст.37);
3) контрольный орган муниципального образования (см. комментарий к ст.38);
4) иные органы местного самоуправления (например, избирательная комиссия муниципального образования) (см. комментарий к ст.39).
К выборным должностным лицам местного самоуправления комментируемый Закон относит следующих лиц:
а) главу муниципального образования (см. комментарий к ст.36);
б) депутатов представительного органа муниципального образования (см. комментарий к ст.40);
в) членов иных выборных органов местного самоуправления (например, контрольного органа муниципального образования);
г) иных выборных должностных лиц местного самоуправления.
Депутат определяется комментируемым Законом как член представительного органа муниципального образования; а член выборного органа местного самоуправления как выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (см. комментарий к ст.40).
Должностное лицо местного самоуправления рассматривается как:
1) выборное лицо;
2) лицо, заключившее контракт (трудовой договор), наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями:
- по решению вопросов местного значения;
- в сфере организации деятельности органа местного самоуправления.
Впервые комментируемый Закон предусматривает возможность заключения контракта (трудового договора) с главой местной администрации (см. комментарий к ст.37). Данное определение также закрепляет круг функций, осуществляемых должностным лицом местного самоуправления.
Соответственно выборным должностным лицом местного самоуправления является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах (см. комментарий к ст.23).
Федеральным законом от 29 ноября 2010 года N 315-ФЗ внесено уточнение в определение "выборного должностного лица" - установлено еще одно обязательное условие для отнесения лица к данной категории: наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения.
Также впервые Федеральным законом от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ введено определение понятия "благоустройства территории", и установлены цели благоустройства - обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории. Также вышеуказанный закон вводит еще одно новое понятие - "лицо, замещающее муниципальную должность".
Федеральным законом от 3 февраля 2015 года N 8-ФЗ "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в определение понятия "выборное должностное лицо местного самоуправления" внесено уточнение, действующее с 7 марта 2015 года. Так, в частности, конкретизировано, что выборное должностное лицо может быть избрано в том числе представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Под муниципальным правовым актом комментируемый Закон понимает решение:
1) по вопросам местного значения;
2) по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, принятое:
- населением муниципального образования непосредственно;
- органом местного самоуправления;
- должностным лицом местного самоуправления.
Данное решение должно быть документально оформлено. Оно является обязательным для исполнения на территории муниципального образования, т.к. устанавливает либо изменяет общеобязательные правила, может иметь индивидуальный характер.
Административный центр сельского поселения, муниципального района рассматривается комментируемым Законом как населенный пункт, обладающий следующими признаками:
а) он определен с учетом местных традиций;
б) в нем сложилась социальная инфраструктура;
в) в нем находится представительный орган муниципального образования.
Следует отметить, что не все термины, используемые в комментируемом Законе и в практике муниципального управления, получили свое определение в ст.2 комментируемого Закона. Например, законодатель в главе 3 при определении перечня вопросов местного значения использует разные термины: "создание", "организация", "осуществление", "обеспечение", "оказание содействия", "обеспечение условий", "создание условий", "участие". Законодательное закрепление понятий этих терминов в ст.2 комментируемого Закона позволило бы четко выделить среди них различия, облегчило бы определение функций органов местного самоуправления при организации и предоставлении муниципальных услуг, и, в конечном итоге, способствовало бы более точному определению объема финансирования вопросов местного значения.
Включение в текст комментируемого Закона комментируемой статьи, посвященной понятиям и терминам, имеет большое значение, т.к. способствует единообразному пониманию данных понятий, что призвано исключить произвольное и субъективное толкование отдельных норм.
Вместе с тем комментируемый Закон отмечает, что указанные в ст.2 понятия и термины используются только для его целей, что дает возможность другим федеральным законам и законам субъектов РФ закреплять иные определения за данными терминами. Однако в большинстве законов субъектов РФ о местном самоуправлении повторяются дефиниции комментируемого Закона.

2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что понятия "местный" и "муниципальный", а также образованные на их основе слова и словосочетания должны применяться в одном значении в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций на территории муниципального образования, объектов муниципального хозяйства, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. Соответственно, термины "местный" и "муниципальный", применяемые в перечисленных случаях, являются равнозначными.
Вместе с тем, следует отметить, что в нормативных актах встречается как термин "местный", так и термин "муниципальный", и несут они различные смысловые нагрузки. Так, Конституция РФ использует с термином "местный" следующие словосочетания: местное самоуправление, органы местного самоуправления, местный референдум, местный бюджет и другие. В законодательстве РФ, в том числе и в комментируемом Законе, наиболее часто встречаются следующие словосочетания с термином "муниципальный": муниципальное образование, муниципальный район, муниципальные выборы, муниципальная служба, муниципальная должность, муниципальный правовой акт, муниципальная собственность, муниципальное хозяйство, муниципальное имущество, муниципальный заказ, муниципальные заимствования и т.п.
Достаточно существенно различаются понятия "местное самоуправление" и "муниципальное управление". В первом случае также предусматривается участие населения через формы непосредственной демократии, а во втором варианте предполагается только деятельность органов местной власти по осуществлению собственных полномочий. Таким образом, понятие "местное самоуправление" является более широким и полным.
Интересно, что традиционно под термином "муниципальное управление" понимали (от лат. munis - тяжесть, бремя; capio - беру, принимаю) взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени общественной власти по выполнению общественных задач и решению хозяйственных вопросов местного значения. "Комментарий Вместе с тем некоторые исследователи считают, что термин "муниципальное управление" произошел от латинского "municipes" - "неримские граждане" и означает повинность неримских общин, жители которых не имели римского гражданства. Отсутствие гражданства уменьшало экономические и политические возможности муниципиев, поскольку они не могли в полной мере применять нормы римского права, что ставило муниципальное управление в зависимость от центрального. "Комментарий
________________
 "Комментарий Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995. С.230.
 "Комментарий Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997. С.25.
На разных этапах развития отечественной и зарубежной истории термины "муниципальное управление", "местное самоуправление" понимались по-разному - в зависимости от роли государства и места муниципального управления в обществе. Разные подходы к природе муниципального управления позволили создать различные теории местного самоуправления (например, теория свободной общины, общественная теория самоуправления, государственная теория управления, теория дуализма муниципального управления, а также хозяйственная, политическая, юридическая теории).
Изменение данных формулировок законодательством не запрещено. В законах субъектов РФ и местных нормативных актах иногда встречаются нестандартные формулировки, например, "формы местного самоуправления", "права местных сообществ", "выход из местного сообщества" и т.п. Но в то же время следует отметить, что изменение законодательно закрепленных формулировок может усложнить восприятие многих терминов.
Федеральный закон от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ устанавливает, что словосочетания "городской округ" и "городской округ с внутригородским делением" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации в одном значении. Это означает, что любой городской округ может быть признан законом субъекта РФ городским округом с внутригородским делением с соответствующими последствиями. Городской округ с внутригородским делением будет решать такие же вопросы местного значения, что и городской округ. Законом субъекта РФ городской округ с внутригородским делением может также наделяться дополнительными вопросами.

Комментарий к статье 3. Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления

1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет два способа осуществления гражданами РФ местного самоуправления:
1) непосредственное решение населения вопросов местного значения посредством участия в местных референдумах (см. комментарий к ст.22), муниципальных выборах (см. комментарий к ст.23), посредством иных форм прямого волеизъявления, предусмотренных в гл.5 комментируемого Закона;
2) через выборные и иные органы местного самоуправления (см. комментарий к ст.35, 36).
В комментируемом Законе предусматривается возможность участия в осуществлении местного самоуправления иностранных граждан. В соответствии с ч.4 ст.15 Конституции РФ в каждом конкретном случае следует руководствоваться нормой, содержащейся в международном договоре. Например, договор между РФ и Республикой Казахстан (подписан 20 января 1995 года, вступил в силу 26 июня 1997 года); договор между РФ и Туркменистаном (подписан 18 мая 1995 года, вступил в силу 10 июля 1997 года); договор между РФ и Киргизской Республикой (подписан 13 октября 1995 года, вступил в силу 6 января 2001 года); договор между РФ и Республикой Армения (подписан 29 августа 1997 года, вступил в силу 17 октября 2000 года). Россия в данном случае использует опыт ряда европейских государств, которые предоставляют иностранным гражданам активное и пассивное избирательное право участвовать в управлении делами местного сообщества на основе принципа взаимности. "Комментарий
________________
 "Комментарий Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации / под общ.ред. В.И.Новоселова и Л.А.Лукашова. Саратов, 2000. С.54-55.

2. Часть 2 комментируемой статьи основывается на ст.19 Конституции РФ, которая гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Равенство прав граждан на осуществление местного самоуправления означает равенство прав жителей всех муниципальных образованиях, образованных на территории РФ; отсутствие приоритета форм осуществления местного самоуправления в законодательстве субъекта РФ; равное участие во всех сферах жизнедеятельности муниципального образования.

3. Часть 3 комментируемой статьи основывается на ч.3 ст.55 Конституции РФ.
Согласно ч.3 комментируемой статьи права граждан на местное самоуправление могут быть ограничены при определенных условиях. Ограничение прав граждан на местное самоуправление:
- допускается только федеральным законом;
- осуществляется только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Некоторые такие ограничения предусмотрены комментируемым Законом (например, ч.1 ст.75 предусматривает случаи временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ).

4. Гарантии местного самоуправления - это совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и защиту прав населения на местное самоуправление.
Гарантии прав граждан на местное самоуправление определяются в законодательных и иных актах РФ и субъектов РФ. Признавая право населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления, государство создает политические, правовые, организационные, финансовые, экономические и иные условия для оказания содействия населению по осуществлению данного права. Например, органы государственной власти РФ и субъектов РФ принимают и реализуют целевые программы развития муниципальных образований.
Гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления также обеспечиваются деятельностью судебных органов. В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом РФ (далее - ГПК РФ), а также с Законом РФ от 27 апреля 1993 года N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" граждане вправе обжаловать действия и решения, нарушающие их права и свободы, в том числе и сфере местного самоуправления. Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, права населения на местное самоуправление осуществляет Прокуратура РФ.

Комментарий к статье 4. Правовая основа местного самоуправления

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет правовую основу местного самоуправления. Под правовыми основами местного самоуправления понимается совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории РФ, в соответствии с которыми должны находится все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов. "Комментарий
________________
 "Комментарий Муниципальное право / под ред. Ю.А.Дмитриева. 2005. С.88.
Комментируемая статья закрепляет правовую основу местного самоуправления, понимая под ней следующие нормативно-правовые акты:
1) международно-правовые документы:
- общепризнанные принципы и нормы международного права;
- международные договоры РФ;
2) федеральные нормативные акты:
- Конституция РФ;
- федеральные конституционные законы;
- федеральные законы;
- указы и распоряжения Президента РФ;
- постановления и распоряжения Правительства РФ;
- нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти;
3) нормативные акты субъектов РФ:
- конституции (уставы) субъектов РФ;
- законы субъектов РФ;
- иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
4) муниципальные правовые акты:
- уставы муниципальных образований;
- решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан;
- иные муниципальные правовые акты (см. комментарий к главе 7).
Правовая база местного самоуправления включает:
1) международно-правовые документы. Это положение соответствует ч.4 ст.15 Конституции РФ: "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в РФ в первую очередь стали:
а) Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ в 1994 году;
б) Решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия;
в) Европейская Хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 года).
Особое место среди международных правовых документов по праву занимает Европейская Хартия местного самоуправления, которая была подписана РФ 28 февраля 1996 года и ратифицирована 5 мая 1998 года.
Европейская Хартия закрепила понятие местного самоуправления, основные принципы, лежащие в основе организации местного самоуправления, раскрыла сферы компетенции местного самоуправления, порядок реализации полномочий, основные направления формирования муниципальных финансовых ресурсов, гарантии самостоятельности местного самоуправления, защиты его прав.
Немаловажным значением в системе источников муниципального права обладают международные договоры и соглашения. Так, например, на основании международных договоров иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, могут принимать участие в муниципальных выборах и местных референдумах;
2) федеральные нормативные акты. Основным правовым актом в данной группе является Конституция РФ, в которой более 20 статей посвящено наиболее важным положениям, раскрывающим сущность местного самоуправления.
Конституция РФ содержит такие концептуальные установления, как:
- гарантированность местного самоуправления со стороны государства (ст.12, 133);
- самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст.12, 130, 131, 132);
- осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей (ст.3, 32, 131);
- обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст.12);
- осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст.131);
- отнесение общих принципов организации системы местного самоуправления к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст.76).
Кроме того, Конституция РФ закрепляет следующий комплекс муниципальных институтов:
- институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна их форм народовластия (ст.3, 12);
- институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст.18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46);
- институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной власти (ст.130-133);
- институт муниципальной собственности (ст.8, 132) и т.п.
Статьи Конституции РФ являются нормами прямого действия и подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.
В развитие конституционных принципов местного самоуправления 28 августа 1995 года был принят ФЗ N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который в настоящее время не действует, но, однако, именно он закрепил существовавшую достаточно длительное время систему местной власти. В дальнейшем были приняты ФЗ от 26 ноября 1996 года N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", ФЗ от 25 сентября 1997 года N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу) и другие.
Вместе с тем юристы часто отмечают, что текст ФЗ от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не был совершенен, концепция местного самоуправления не была до конца разработана. Далеко не все нормы, содержащиеся в законе, реализовывались на практике. В закон неоднократно вносились изменения и дополнения. "Комментарий В процессе становления местного самоуправления выявился ряд непредусмотренных Законом вопросов (например, отсутствовала статья, посвященная местной администрации, не определялся статус главы муниципального образования и т.п.). Все это вызвало необходимость принятия комментируемого Закона.
________________
 "Комментарий Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2007. С.65.
Комментируемый Закон определяет:
1) общие положения организации местного самоуправления (см. комментарий к гл.1);
2) принципы территориальной организации местного самоуправления (см. комментарий к гл.2);
3) перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципального образования (см. комментарий к гл.3);
4) порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (см. комментарий к гл.4);
5) формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (см. комментарий к гл.5);
6) систему органов и должностных лиц местного самоуправления (см. комментарий к гл.6);
7) систему муниципальных правовых актов, порядок их подготовки, вступления в силу, приостановления действия и отмены (см. комментарий к гл.7);
8) финансово-экономическую основу местного самоуправления (см. комментарий к гл.8);
9) порядок осуществления межмуниципального сотрудничества (см. комментарий к гл.9);
10) основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (см. комментарий к гл.10);
11) особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях (см. комментарий к гл.11);
12) порядок вступления в силу комментируемого Закона и особенности осуществления местного самоуправления в переходный период (см. комментарий к гл.12).
Комментируемый Закон является наиболее масштабным законом, требующим принятия нормативно-правовых актов на всех уровнях власти и длительных подготовительных работ по его реализации.
Нормы, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, содержатся и в федеральных кодификационных законах - кодексах. Так, Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ) определяет, какое имущество является муниципальным, закрепляет положения о порядке образования, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Основные принципы организации местных финансов, источники формирования муниципальных финансовых ресурсов закреплены в Бюджетном кодексе РФ (далее - БК РФ). Налоговый кодекс РФ (далее - НК РФ) закрепляет перечень местных налогов и сборов, определяет налоговые ставки. Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ) закрепляет полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере. Градостроительный кодекс РФ (далее - ГрК РФ) подразделяет городские, сельские подразделения на виды в зависимости от численности населения, устанавливает требования к описанию и утверждению границ муниципальных образований. ЗК РФ закрепляет полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере. Ряд положений о полномочиях органов местного самоуправления по соответствующим вопросам содержится также в Лесном кодексе РФ (далее - ЛК РФ), Водном кодексе РФ (далее - ВК РФ).
Федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, можно разделить на две группы:
а) законы, регулирующие только отдельные вопросы муниципального управления, например, Федеральный закон от 26 ноября 1996 года N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", Федеральный закон от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Федеральный закон от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества";
б) отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни. Данные законы не относятся к специальным правовым актам о местном самоуправлении и составляют законодательную основу других отраслей права, но в той или иной степени затрагивают вопросы местного самоуправления. Например, Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", Федеральный закон от 29 декабря 1994 года N 78-ФЗ "О библиотечном деле", Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и т.п.
Как правило, в отраслевых законах присутствуют разделы, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в конкретных отраслях и сферах, что во многом дополняет комментируемый Закон. Так, полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны атмосферного воздуха закрепляются в Федеральном законе от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", в сфере гражданской обороны - в Федеральном законе от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне". Следует отметить, что отраслевые законы принимались в разное время и часто до принятия комментируемого Закона. Возникшие в федеральных законах правовые пробелы и противоречия приводят на практике к правовым коллизиям и сложностям в применении норм права. Вместе с тем в законодательстве четко закреплено, что случае противоречия федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, комментируемому Закону применяется комментируемый Закон.
В настоящее время насчитывается более 300 федеральных законов, в которых содержатся муниципально-правовые нормы. Кроме того, правовую основу местного самоуправления составляют около 1600 федеральных подзаконных актов. В их числе свыше 500 указов Президента РФ, более 1100 постановлений Правительства РФ, нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти. "Комментарий
________________
 "Комментарий Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу "Стратегия развития муниципальных образований". Часть I / под ред. В.В.Бакушева. М., 2007. С.36.
Важную роль в правовом регулировании муниципального управления играют указы Президента РФ. Именно указами Президента РФ закреплялись основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления, реформировалась система муниципального управления; развивались отдельные его аспекты, например, жилищно-коммунальное хозяйство; проводились преобразования муниципальных органов охраны правопорядка; решались иные вопросы.
Указы Президента РФ издаются на основе Конституции РФ и федеральных законов в их развитие или для восполнения пробелов в законодательном правовом урегулировании местного самоуправления.
Среди Указов Президента РФ можно назвать, например: Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 года N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации", Указ Президента РФ от 2 ноября 2007 года N 1451 "О Совете при Президенте РФ по развитию местного самоуправления", Указ Президента РФ от 15 октября 1999 года N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" и др. Источником права также являются ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ.
Значительное место в правовых основах организации муниципального управления также занимают постановления Правительства РФ. Например, постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 года N 1251 "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления" и др.
Нормативные правовые акты Правительства РФ развивают и конкретизируют содержащиеся в законах, указах Президента РФ нормы по вопросам местного самоуправления.
Особое место в системе федеральных нормативных актов о местном самоуправлении занимают решения судебных органов, и в первую очередь постановления Конституционного Суда РФ. Например, постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области".
Конституционный Суд РФ не осуществляет правотворческой функции, однако его решения имеют общеобязательный характер. Вопросы местного самоуправления являются одной из основных проблем, по которым Конституционный Суд РФ выносил решения. Постановления Конституционного Суда РФ о местном самоуправлении, как правило, содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к порядку решения следующих вопросов:
- определения и изменения территориальных основ местного самоуправления;
- определению структуры органов местного самоуправления;
- взаимоотношениям муниципальных и государственных органов власти;
- порядку делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления;
- осуществлению государственного (административного) контроля за органами местного самоуправления;
- порядку приватизации отдельных объектов муниципальной собственности;
- защите муниципальных избирательных прав граждан;
- порядку отзыва выборных лиц местного самоуправления и т.д. "Комментарий
________________
 "Комментарий Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009. С.74.
Решения Конституционного Суда вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не подлежат утверждению другими органами и должностными лицами.
И, наконец, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в актах федеральных министерств, служб, агентств.
Третью группу составляют нормативно-правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ, которые регулируют вопросы организации и деятельности местного самоуправления в порядке, установленном комментируемым Законом (см. комментарий к ст.6). Особое место среди них занимают Уставы (Конституции) субъектов РФ, в которых, как правило, правовое регулирование местного самоуправления осуществляется отдельной главой. Затем идут законы субъектов РФ о местном самоуправлении.
Законы о местном самоуправлении приняты в основном во всех субъектах РФ. В них, как правило, устанавливаются:
- основные понятия и термины местного самоуправления;
- правовая основа местного самоуправления;
- основные принципы местного самоуправления;
- организационно-правовой статус муниципальных образований субъекта РФ;
- процедура регистрации уставов муниципальных образований;
- формы прямого волеизъявления жителей и другие формы осуществления местного самоуправления;
- система и способы формирования органов местного самоуправления;
- компетенция органов местного самоуправления;
- механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;
- финансово-экономические основы местного самоуправления;
- формы межмуниципального сотрудничества;
- правовые гарантии местного самоуправления;
- формы ответственности органов местного самоуправления, а также контроль и надзор за их деятельностью.
В большинстве субъектами РФ также приняты законы о референдумах; о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований; о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления; о правовых актах органов местного самоуправления; о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ; о муниципальной службе; об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; о бюджетном устройстве и бюджетном процессе; о порядке ведения реестра объектов, находящихся в муниципальной собственности, и другие. Законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении формировалось одновременно с федеральным законодательством, а в некоторых субъектах даже с некоторым опережением.
Четвертую группу составляют муниципальные правовые акты (см. комментарий к ст.7 и главе 7). В отличие от ФЗ от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", комментируемый Закон содержит четкий перечень наименований правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании:
1) устав муниципального образования (см. комментарий к ст.44);
2) правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан (см. комментарий к ст.45);
3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (решения по вопросам организации жизнедеятельности муниципального образования и по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления);
4) правовые акты главы муниципального образования (в форме постановлений издаются нормативные акты, в форме распоряжений - решения по конкретным вопросам оперативного характера и индивидуальные акты);
5) правовые акты главы местной администрации (постановления и распоряжения);
6) правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления, адресованные подчиненным административным структурам, поэтому правовой формой этих правовых актов являются распоряжения и приказы.
Органы местного самоуправления также вправе заключать соглашения о передаче осуществления части своих полномочий; на объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения; договоры с органами территориального общественного самоуправления на осуществление хозяйственной деятельности с использованием средств местного бюджета и т.п.
Муниципальные правовые акты издаются в процессе практического решения задач и осуществления функций местного самоуправления. Правовые акты органов местного самоуправления устанавливают, изменяют и прекращают муниципально-правовые отношения.

2. Согласно ч.2 комментируемой статьи изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных комментируемым Законом, возможно только путем внесения изменений и дополнений в комментируемый Закон. Это означает, что установление и изменение общих принципов организации местного самоуправления является исключительной прерогативой федерального законодателя. Субъекты РФ не вправе своими нормативными актами устанавливать иные принципы организации местного самоуправления, ограничивать реализацию установленной комментируемым Законом системы принципов. Введение подобной нормы необходимо для обеспечения стабильности законодательных основ местного самоуправления, обеспечения единства построения и функционирования системы местного самоуправления на всей территории РФ и гарантирования прав граждан на местное самоуправление.
При этом возможным остается изменение отдельных аспектов организации местного самоуправления путем внесения изменения в другие нормативные акты, если эти изменения не противоречат комментируемому Закону. Так, например, ст.14 комментируемого Закона относит к вопросам местного значения поселения обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения. Конкретные полномочия органов местного самоуправления в этой сфере устанавливаются иными законодательными и подзаконными актами, и вполне могут изменяться, не выходя за рамки указанного вопроса местного значения. "Комментарий
________________
 "Комментарий Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2007. С.35.

Комментарий к статье 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления

1. В соответствии с Конституцией РФ (п."н" ч.1 ст.72) установление общих принципов организации системы местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ, соответственно ст.5 и 6 комментируемого Закона определяют полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в этой сфере. Всего комментируемый Закон закрепляет за органами государственной власти РФ четыре вида полномочий в области местного самоуправления:
а) определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ (принципы самостоятельности местного самоуправления, организационного обособления, законности, соблюдения прав и свобод граждан в области местного самоуправления, многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и другие);
б) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;
в) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению;
г) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном комментируемым Законом.
Таким образом, органы государственной власти РФ в области местного самоуправления решают следующие вопросы:
1) обеспечение прав граждан на осуществление местного самоуправления, а именно:
а) установление прав граждан на местное самоуправление (см. комментарий к ч.2 ст.3);
б) закрепление оснований и порядка ограничения прав граждан на местное самоуправление (см. комментарий к ч.3 ст.3);
в) определение форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (см. комментарий к главе 5);
г) определение прав иностранных граждан в области местного самоуправления (см. комментарий к ч.1 ст.3);
д) обеспечение государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления (см. комментарий к ч.4 ст.3);
2) осуществление полномочий государственных органов в области местного самоуправления, в том числе определение случаев и порядка осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления (см. комментарий к ч.2 ст.5, ч.2 ст.6);
3) территориальная организация местного самоуправления:
а) установление принципов территориальной организации местного самоуправления (см. комментарий к главе 2);
б) утверждение перечня субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения (см. комментарий к ч.3 ст.11);
в) утверждение перечня субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью населения (см. комментарий к ч.4 ст.11);
г) установление порядка реализации инициативы населения об изменении границ муниципального образования, о преобразовании муниципального образования (см. комментарий к ч.1 ст.12; ч.2 ст.13);
4) закрепление перечня вопросов местного значения для разных типов муниципальных образований и определение полномочий органов местного самоуправления по их решению, а также установление принципов правового регулирования полномочий органов местного самоуправления (см. комментарий к главе 3);
5) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (см. комментарий к главе 4), а именно:
а) определение порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (см. комментарий к ст.19);
б) издание нормативных правовых актов по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и осуществляет контроль за их исполнением; устанавливает случаи издания таких актов (см. комментарий к ч.1 ст.20);
в) осуществление государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (см. комментарий к ч.1 ст.21);
6) формирование системы органов местного самоуправления:
а) установление общих принципов формирования системы органов местного самоуправления (см. комментарий к главе 6);
б) закрепление перечня вопросов исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления (см. комментарий к ч.10, 11 ст.35);
в) установление оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, главы местной администрации, депутата представительного органа местного самоуправления (см. комментарий к ч.5 ст.36, ч.10 ст.37, ч.10 ст.40);
г) установление гарантий прав депутатов представительного органа местного самоуправления (см. комментарий к ч.8, 9 ст.40);
д) определение порядка государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц (см. комментарий к ст.41);
е) осуществление правового регулирования муниципальной службы (см. комментарий к ст.42).
7) правовое регулирование экономической основы местного самоуправления (см. комментарий к главе 8):
а) установление перечня имущества, находящегося в собственности муниципальных образований (см. комментарий к ч.1-4 ст.50);
б) установление порядка и сроков отчуждения муниципального имущества, а также образования особенностей возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, порядка учета муниципального имущества (см. комментарий к ч.6 ст.50; ст.51);
в) установление принципов формирования и исполнения местных бюджетов (см. комментарий к ст.52);
г) установление принципов выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований (см. комментарий к ст.60, 61);
8) регулирование организационных вопросов межмуниципального сотрудничества (см. комментарий к гл.9);
9) правовое регулирование ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (см. комментарий к главе 10):
а) установление оснований ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:
- представительного органа муниципального образования перед государством (см. комментарий к ч.1 ст.73);
- главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством (см. комментарий к ч.1 ст.74);
- органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования (см. комментарий к ст.24);
- органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами (см. комментарий к ст.76);
б) установление ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов органов местного самоуправления (см. комментарий к ч.3 ст.7);
в) определение оснований и порядка временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (см. комментарий к ст.75);
г) определение органов, уполномоченных осуществлять надзор за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, муниципальных правовых актов (см. комментарий к ч.1 ст.77);
10) правовое регулирование особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, наукоградах, на приграничных территориях, в закрытых административно-территориальных образованиях (см. комментарий к главе 11).

2. Часть 2 комментируемой статьи допускает ограничение полномочий федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, комментируемым Законом и другими федеральными законами.
Например, в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" указано, что Конституция РФ прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч.2 ст.15, ч.2 ст.132). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей.

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, комментируемому Закону приоритет имеют Конституция РФ и комментируемый Закон.

Комментарий к статье 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления

1. В ч.1 комментируемой статьи закреплены общие полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления:
1) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и в порядке, установленных комментируемым Законом. Из этого следует, что законом субъекта РФ отношения в сфере организации местного самоуправления могут регулироваться только в том случае, если имеется отсылка в комментируемом Законе;
2) правовое регулирование прав и обязанностей, ответственности органов государственной власти субъектов РФ, их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Здесь речь идет не только о комментируемом Законе, но и о других федеральных законодательных актах. В данном случае регулирование субъектом РФ прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти других субъектов РФ в сфере местного самоуправления также возможно только по прямому указанию федерального законодательства;
3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Это означает, что субъект РФ своими нормативными актами не вправе устанавливать специальные полномочия или обязанности для органов местного самоуправления. Возложение на органы местного самоуправления полномочий по предметам ведения субъектов РФ или предметам совместного ведения означает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Таким образом, по смыслу нормы органы местного самоуправления выступают как субъекты муниципально-правовых отношений. Установление для них дополнительных прав, обязанностей и ответственности комментируемым Законом не предусмотрено;
4) правовое регулирование отношений в области местного самоуправления допускается в части регулирования передачи отдельных государственных полномочий субъекта РФ органам местного самоуправления в порядке ст.19 комментируемого Закона. В данном случае субъект РФ регулирует не порядок передачи осуществления отдельных государственных полномочий, а именно передачу конкретных полномочий конкретным законом.
Кроме указанных основных полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления, комментируемый Закон закрепляет за органами государственной власти субъекта РФ целый комплекс функций:
1) установление границ территорий муниципальных образований (ст.10);
2) наделение городских поселений статусом городского округа (ст.11);
3) изменение границ муниципальных образований (ст.12);
4) преобразование муниципальных образований (ст.13);
5) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (ст.13);
6) упразднение муниципального образования (ст.13.1);
7) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществлять контроль за их исполнением (ст.19-21);
8) определение порядка проведения местного референдума (ст.22);
9) определение порядка проведения муниципальных выборов (ст.23);
10) определение порядка проведения голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (ст.24);
11) установление административной ответственности за нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления (ч.4 ст.32);
12) определение наименований представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, местной администрации (ст.34);
13) иные полномочия представительных органов муниципальных образований (ст.35);
14) установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района и городского округа (ст.37);
15) утверждение условий контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (ст.37);
16) установление персонального состава конкурсной комиссии муниципального района (городского округа) (ст.37);
17) инициирование расторжения контракта с главой местной администрации (ст.37);
18) правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы (ст.42);
19) порядок организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ (ст.43.1);
20) требования по формированию, утверждению, исполнению местного бюджета и контролю за его исполнением (ст.52);
21) установление предельных нормативов размера оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования (ч.2 ст.53);
22) установление нормативов отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, в бюджеты муниципальных образований (ст.58);
23) устанавливать нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии с БК РФ и (или) законодательством РФ о налогах и сборах, в бюджеты муниципальных образований (ч.4 ст.59);
24) распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений (ст.60);
25) порядок образования районных и региональных фондов финансовой поддержки поселений и предоставления из них дотаций (ст.60, 61);
26) порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций, централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов (ст.60, 61);
27) утверждение методики, по которой распределяются дополнительные субсидии для муниципальных образований (ч.2 ст.62);
28) определение общего размера субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ст.63);
29) установление ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов (ч.3 ст.7);
30) временное осуществление полномочий органов местного самоуправления (ст.75) и т.п.
Основные особенности реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления состоят в следующем:
- данные полномочия ограничиваются сферами ведения субъектов РФ, а полномочия субъектов РФ в сферах совместного ведения с РФ, кроме того, ограничиваются пределами, установленными федеральными законами;
- установление общих принципов организации местного самоуправления относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ лишь постольку, поскольку это допускается комментируемым Законом.

2. Часть 2 комментируемой статьи допускает ограничение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, комментируемым Законом и другими федеральными законами (см. комментарий к ч.2 ст.5).

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что в случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, комментируемому Закону и другим федеральным законам приоритет имеют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, комментируемый Закон и другие федеральные законы.

Комментарий к статье 7. Муниципальные правовые акты

1. Часть 1 комментируемой статьи наделяет субъектов, решающих вопросы местного значения, правом принимать муниципальные правовые акты.
Нормативные правовые акты - это акты, изданные в установленном порядке управомоченным органом, устанавливающие, изменяющие или отменяющие правовые нормы и соответственно меняющие объем прав, обязанностей и ответственности субъектов. "Комментарий Нормативные правовые акты рассчитаны на многократное применение и длительное существование.
________________
 "Комментарий Руководитель муниципального образования / под ред. И.А.Кокина. М., 2006. С.490.
В отличие от государственных актов, муниципальные правовые акты обладают следующими признаками:
а) в большинстве случаев принимаются по вопросам местного значения, как исключение могут быть приняты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
б) существует два основных способа принятия муниципальных правовых актов: непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме или сходе и органом или должностным лицом местного самоуправления;
в) должны быть документально оформлены, т.е. они должны быть приняты в письменном виде с соблюдением всех необходимых реквизитов, к которым относятся название муниципального образования, наименование правового акта, подпись главы муниципального образования;
г) обязательны для исполнения на территории муниципального образования;
д) устанавливают, изменяют общеобязательные правила или имеют индивидуальный характер.
К субъектам, обладающим правом принимать муниципальные правовые акты, относятся:
- население муниципального образования;
- представительный орган муниципального образования;
- глава муниципального образования;
- глава местной администрации;
- иные органы и должностные лица местного самоуправления (например, контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования).
Вся совокупность нормативных и ненормативных актов муниципального образования представляет собой систему муниципальных правовых актов (см. комментарий к ст.43). Среди них высшей юридической силой обладают:
- устав муниципального образования;
- оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан.
Устав муниципального образования - основной нормативно-учредительный акт, определяющий статус муниципального образования и особенности деятельности органов местного самоуправления, закрепляющий организационные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправления на территории данного муниципального образования.
Иногда устав муниципального образования называют "малой конституцией", так как и конституция, и устав муниципального образования обладают рядом особенностей:
- предполагает наличие особого субъекта, от имени которого принимается устав (население муниципального образования);
- имеет учредительный характер (устав придает юридический характер сложившимся муниципальным отношениям);
- имеет всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования (устав регулирует все стороны жизнедеятельности местного сообщества);
- обладает высшей юридической силой среди муниципальных правовых актов (все муниципальные правовые акты должны соответствовать уставу, а также заложенной в нем концепции, принципам и нормам);
- является основой для дальнейшего нормотворчества (для реализации устава необходимо принятие иных муниципальных правовых актов);
- обладает особым порядком принятия;
- является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления (см. комментарий к ст.44).
Относительно решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан (см. комментарий к ст.45), образуются полярные мнения. Многие специалисты отмечают, что в России население не привыкло участвовать в местном нормотворчестве, не понимает необходимость этого и не стремится к реализации своих прав. Свидетельством тому является, например, низкая явка населения на референдумы. С другой стороны, в законах отдельных субъектов РФ не предусматривается возможность для полноценного участия населения в принятии решений. В частности, закрепляется, что решения схода носят рекомендательный характер (Владимирская область), право граждан на принятие решений путем референдума ограничивается рамками только наиболее важных вопросов (Нижний Новгород, Надым). "Комментарий
________________
 "Комментарий Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2007. С.85.
Муниципальные правовые акты представительного органа муниципального образования оформляются в виде следующих решений:
1) решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (например, нормативные правовые акты, регламентирующие наиболее важные общественные отношения на местном уровне: порядок проведения муниципальных выборов, порядок управления муниципальной собственностью, организация межмуниципального сотрудничества и т.п.);
2) решения по вопросам организации деятельности органов муниципального образования (например, регламент местной администрации, регламент представительного органа муниципального образования, положения о постоянных комиссиях и т.д.).
По общему правилу решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
Акты, издаваемые главой муниципального образования, в зависимости от статуса главы муниципального образования могут быть оформлены в двух основных организационных формах:
1) постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае выполнения главой муниципального образования обязанностей главы представительного органа муниципального образования;
2) постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных переданных государственных полномочий, а также распоряжения по вопросам организации деятельности местной администрации в случае выполнения главой муниципального образования обязанностей главы местной администрации.
Муниципальные правовые акты, издаваемые иными должностными лицами местного самоуправления. К иным должностным лицам местного самоуправления относятся:
- глава (председатель) контрольного органа муниципального образования;
- председатель избирательной комиссии муниципального образования;
- заместители главы местной администрации;
- руководители структурных подразделений местной администрации и т.д.
Муниципальные правовые акты иных должностных лиц издаются в форме распоряжений и приказов.

2. Согласно ч.2 комментируемой статьи при реализации возложенных на них отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления также могут принимать соответствующие правовые акты, но лишь на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и законами субъектов РФ.

3. Часть 3 ст.7 комментируемого Закона закрепляет обязательность муниципальных правовых актов и устанавливает пределы их действия в пространстве - территорию муниципального образования. Юридическая сила муниципальных правовых актов определяется тем, что при решении вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления наделены юридически-властными полномочиями, а при реализации отдельных государственных полномочий - государственно-властными.
За неисполнение муниципальных правовых актов на виновных может быть наложена ответственность, которая может носить различный характер (см. комментарий к ст.71-74). Кроме того, неисполнение муниципальными служащими муниципальных правовых актов может повлечь дисциплинарную ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. "Комментарий
________________
 "Комментарий Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2007. С.43.

4. Российская правовая система в качестве основополагающих принципов провозглашает принцип верховенства закона и иерархичности правовой системы. Часть 4 комментируемой статьи определяет место муниципальных правовых актов в системе правовых актов РФ. Вследствие того, что органы местного самоуправления являются низовым звеном публичной власти, муниципальные правовые акты должны соответствовать положениям всех вышестоящих нормативных актов.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить нормативным правовым актам РФ и субъектов РФ. Муниципальные правовые акты носят подзаконный характер.

5. Часть 5 комментируемой статьи регламентирует действия органов местного самоуправления в случае наличия коллизий между различными нормативными правовыми актами РФ или субъектов РФ. В таком случае орган местного самоуправления в соответствии с ч.2 ст.251 ГПК РФ вправе обратиться в суд с заявлением о признании федерального закона или иного нормативного правового акта РФ, либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ противоречащим закону полностью или частично. "Комментарий Орган местного самоуправления вправе обратиться в суд с требованием о признании акта противоречащим действующему законодательству по следующим вопросам:
________________
 "Комментарий Там же. С.44.
- организации местного самоуправления;
- установления прав, обязанностей, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
До вступления в силу решения суда органы местного самоуправления не вправе принимать муниципальные правовые акты, противоречащие соответствующим положениям законов и иных нормативных актов РФ и субъектов РФ, содержание которых является предметом судебного рассмотрения.

6. Часть 6 комментируемой статьи введена Федеральным законом от 2 июля 2013 года N 176-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 7 и 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов".
Обязательной экспертизе муниципальные нормативные правовые акты, в которых затрагиваются:
1) вопросы осуществления предпринимательской деятельности,
2) вопросы осуществления инвестиционной деятельности.
Целями экспертизы муниципальных нормативных правовых актов являются:
- оценка регулирующего воздействия органов местного самоуправления на субъекты предпринимательской и инвестиционной деятельности;
- выявление и устранение положений, необоснованно затрудняющих осуществление данных видов деятельности, так называемых "административных барьеров";
- выявление и устранение норм, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующие их введению, т.е. содержащие "завышенные требования";
- выявление и устранение положений, способствующих возникновению необоснованных расходов местных бюджетов;
- выявление и устранение коррупционных факторов.
Экспертиза муниципальных нормативных правовых актов будет проводиться органами местного самоуправления в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами на основе законов субъекта РФ.
Вместе с тем следует отметить неэффективность проведения экспертизы муниципальных нормативных правовых актов самими органами местного самоуправления, разработавшими и принявшими эти акты. В данном случае экспертиза была бы объективнее, если бы ее осуществляли независимые антикоррупционные агентства (сегодня в России отсутствуют), вузы или иные субъекты, не находящиеся в подчинении у органов местного самоуправления (см. комментарий к ст.46).
Данные нововведения применяются в отношении: городских округов, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, - с 1 января 2015 года; муниципальных районов, городских округов и внутригородских территорий городов федерального значения - с 1 января 2016 года; иных муниципальных образований - с 1 января 2017 года.

Комментарий к статье 8. Межмуниципальное сотрудничество

1. Впервые право на объединение местных властей было юридически закреплено в Законе РСФСР от 6 июля 1991 года N 1550-I "О местном самоуправлении в РСФСР". Закон 1991 года, предоставляя право муниципалитетам создавать союзы и ассоциации для объединения усилий при решении совместных проблем, тем не менее, не определил конкретную правовую форму данных объединений. Регистрация созданных союзов осуществлялась в соответствии с постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 16 сентября 1993 года N 918 "О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов РФ и органов местного самоуправления".
Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.10) также закрепил право муниципальных образований на объединение. Закон 1995 года установил цели подобных союзов:
- координация деятельности муниципальных образований;
- повышение эффективности осуществления своих прав и интересов.
Закон 1995 года также определил форму осуществления: объединения в форме ассоциаций или союзов подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Следует отметить, что Закон 1995 года закреплял принцип добровольности создания различных объединений муниципальных образований.
В отличие от ранее действовавшего закона, комментируемый Закон содержит императивную норму, согласно которой в каждом субъекте РФ в обязательном порядке образуется совет муниципальных образований. Таким образом, нарушаются принципы самостоятельности и добровольности при объединении муниципальных образований, но достигается упорядочивание существующей системы ассоциаций муниципальных образований.
Совет муниципальных образований субъекта РФ призван:
- осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта РФ;
- представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта РФ;
- участвовать в законопроектной работе на региональном уровне;
- организовывать совместную хозяйственную деятельность;
- обмениваться опытом и информацией;
- участвовать в реализации региональных программ, а не решать вопросы местного значения и т.п.
Соответственно, совет муниципальных образований не вправе контролировать и ограничивать деятельность органов местного самоуправления.
Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям (см. комментарий к ст.66).
Объединения муниципальных образований на уровне субъекта РФ в форме ассоциаций и союзов существовали и до принятия комментируемого Закона (например, Ассоциация городов Ленинградской области, Ассоциация городов Владимирской области, и др.).

2. Муниципальные образования и советы муниципальных образований могут образовывать и Единое общероссийское объединение муниципальных образований (см. комментарий к ст.67). Единое общероссийское объединение муниципальных образований создается в целях:
- более эффективного выражения и защиты общих интересов муниципальных образований на федеральном уровне;
- представления и защиты общих интересов муниципальных образований и федеральных органов государственной власти;
- организации сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами;
- участия в законопроектной работе по вопросам местного самоуправления на федеральном и международном уровне;
- подготовки предложений по реализации государственной политики в области местного самоуправления с учетом территориальных особенностей;
- организации информационной службы, информационных фондов общего пользования и архивов нормативных документов, оказания правовой, методической и организационной помощи муниципальным образованиям и т.п.
Кроме Единого общероссийского объединения муниципальных образований, в настоящее время на федеральном уровне существует несколько союзов муниципальных образований: Союз российских городов, Российский союз местных властей, Союз малых городов России и др.

3. Комментируемый Закон допускает создание иных объединений муниципальных образований, помимо упомянутых в ч.1 и 2 ст.8 комментируемого Закона.
К иным объединениям муниципальных образований можно отнести:
1) межрегиональные объединения муниципальных образований:
- Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов (АСДГ);
- Ассоциация городов Юга России (АГЮР);
- Ассоциация малых городов юга России;
- Союз городов Поволжья;
- Ассоциация городов Северо-Запада России;
- Союз городов Заполярья и Крайнего Севера;
2) специализированные объединения:
- Ассоциация закрытых административно-территориальных образований Минобороны и Миноборонпрома РФ;
- Ассоциация ЗАТО Минатома РФ;
- Ассоциация шахтерских городов;
- Союз развития наукоградов.
Создание иных объединений муниципальных образований должно осуществляться с учетом особенностей территориальной организации муниципальных образований, специфики организационной основы местного самоуправления, интересов населения муниципальных образований, а также исторических и иных местных традиций.

4. Муниципальные образования в лице своих представительных органов могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Межмуниципальным объединениям запрещается исполнять полномочия органов местного самоуправления.
Межмуниципальные объединения, хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации, созданные на основе федеральных законов и нормативно-правовых актов представительных органов местного самоуправления, обеспечивают эффективное решение вопросов местного значения путем объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов.
Комментируемый Закон впервые на федеральном уровне предпринимает попытку упорядочения и систематизации стихийно сложившихся ассоциаций и союзов местных властей. Осуществление межмуниципального сотрудничества на новых принципах организации позволит не только кооперировать ресурсы территорий, но и более активно участвовать в законопроектной работе по вопросам местного самоуправления.

Комментарий к статье 9. Официальные символы муниципальных образований

1. Комментируемая статья по своему содержанию является диспозитивной, так как закрепляет право муниципальных образований иметь собственную символику. Несмотря на то, что за муниципальными образованиями не закрепляется обязанность иметь собственную символику, значительное большинство из них (особенно города) сохранили исторически сложившиеся символы муниципальной власти.
К официальным символам муниципального образования могут относиться флаг, герб, гимн и т.п. Официальные символы должны отражать исторические, культурные, национальные и иные местные традиции.

2. В ч.2 комментируемой статьи впервые на федеральном уровне закрепляется требование государственной регистрации официальных символов всех муниципальных образований. Для регистрации символики муниципального образования необходимо представить в Геральдический совет при Президенте РФ их графическое изображение (рисунок), геральдическое описание и решение, утверждающее символ в качестве официального. В случае необходимости Геральдический совет при Президенте РФ имеет право затребовать историческую справку, официальное толкование изображения и другие материалы у соответствующих органов местного самоуправления.
Внесение официального символа в Регистр осуществляется Геральдическим советом при Президенте РФ на основании проведенной ею геральдической экспертизы представленных материалов. В Регистр вносятся также ранее утвержденные официальные символы при условии соответствия их геральдическим требованиям. Официальные символы вносятся в Регистр вместе с их графическими изображениями (рисунками) и геральдическими описаниями. В случае отсутствия соответствующего описания в решении, утверждающем официальный символ, геральдическое описание составляется Геральдическим советом при Президенте РФ и направляется в соответствующий орган местного самоуправления для утверждения.
Регистрация официального символа и отличительного знака осуществляется после принятия решения об утверждении их описаний. О регистрации официального символа Геральдическим советом при Президенте РФ выдается свидетельство. В свидетельстве указываются порядковый номер, под которым официальный символ внесен в Государственный геральдический регистр РФ, дата и номер протокола заседания Геральдического совета при Президенте РФ, принявшего решение о регистрации геральдического знака. Свидетельство скрепляется подписями председателя и ответственного секретаря Геральдического совета и гербовой печатью. Свидетельство направляется в орган местного самоуправления, учредивший геральдический знак, не позднее чем через 30 дней со дня его внесения в Государственный геральдический регистр.

3. Комментируемая часть (3) устанавливает два способа закрепления официальных символов муниципальных образований:
1) в уставах муниципальных образований;
2) в отдельных нормативных актах, принимаемых представительными органами местного самоуправления.
Некоммерческое использование стилизованного изображения официальных символов муниципального образования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями осуществляется только после их регистрации на основании разрешения, выдаваемого уполномоченным органом местного самоуправления.

Глава 2. Принципы территориальной организации местного самоуправления

Комментарий к статье 10. Территории муниципальных образований

1. Территориальные основы местного самоуправления представляют собой совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе территориальной организации местного самоуправления. "Комментарий Территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, в нормативных актах именуется муниципальным образованием. В исследовательской литературе применительно к территориальным единицам также иногда встречается термин "муниципалитет". Следует отметить, что муниципалитетами (от лат. municipium) назывались города в республиканской эпохе римской истории, пользовавшиеся правом самоуправления.
________________
 "Комментарий Муниципальное право / под ред. Ю.А.Дмитриева. М., 2005. С.136.
Согласно ч.1 ст.131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, Конституция РФ в качестве территориальной основы местного самоуправления определила, прежде всего, городские и сельские поселения, допуская одновременно существование местного самоуправления и на других территориях. Такой подход к территориальной организации местного самоуправления получил название поселенческого принципа создания муниципальных образований.
Термин "муниципальное образование" впервые был введен ГК РФ в 1994 году (ст.124, 215) и в дальнейшем был включен в федеральные законы о местном самоуправлении. В соответствии с Конституцией РФ и ГК РФ Закон 1995 года определил муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Таким образом, под территорией местного самоуправления понимались городские, сельские поселения, а также иные территории, например, районы, станицы, уезды, сельские округа, волости и т.п. А в качестве обязательных признаков муниципального образования закреплялось наличие выборных органов местного самоуправления, местного бюджета и муниципальной собственности. Иногда исследователи в качестве признака также выделяют устав муниципального образования. "Комментарий В определении муниципального образования, закрепленном в комментируемом Законе, данные признаки отсутствуют.
________________
 "Комментарий Муниципальное право / под ред. Ю.А.Дмитриева. М., 2005. С.137.
В соответствии с абз.1 ч.1 комментируемой статьи в Российской Федерации могут быть образованы следующие виды муниципальных образований, отличающиеся друг от друга, прежде всего, территорией и, конечно, реализуемыми на данной территории полномочиями (перечнем решаемых вопросов местного значения): городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.
Федеральный закон от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ дополнил ч.1 комментируемой статьи положением о том, что в городских округах в соответствии с законами субъекта РФ местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов.
Внутригородским районом признается внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением.
Так, например, в соответствии с Законом Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан" статусом городского округа с внутригородским делением может наделяться городской округ с населением свыше 500000 человек.
Законом Псковской области от 27 ноября 2014 года N 1452-ОЗ в целях реализации положений ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ внесены изменения в Закон Псковской области от 9 октября 2006 года N 580-ОЗ "О местном самоуправлении в Псковской области", в соответствии с которым деление городского округа на внутригородские районы может осуществляться в городских округах с численностью жителей более 300 тысяч человек с учетом исторически сложившегося внутреннего территориального устройства городского округа.
В Ставропольском крае, несмотря на то, что законом Ставропольского края от 7 ноября 2014 года N 103-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "О местном самоуправлении в Ставропольском крае" и признании утратившим силу Закона Ставропольского края "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края" предусмотрена возможность создания подобных городских округов, тем не менее, критерии для такого деления не установлены.
Как указано разработчиками изменений, внесенных ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ, (законопроект N 469827-6) по итогам анализа материалов Всероссийского Съезда муниципальных образований, работы созданной по решению Всероссийского совета местного самоуправления и Общероссийского Конгресса муниципальных образований рабочей группы, обобщения предложений руководителей и специалистов муниципальных образований, ученых и экспертов в сфере местного самоуправления и муниципального права стало очевидно, что в крупных городах осуществление местного самоуправления только на общегородском уровне приводит во многих случаях к потере связи между населением и городской властью. В таких крупных мегаполисах слабо контролируемая городским сообществом общегородская муниципальная власть, имеющая значительные материальные и финансовые ресурсы, отдалена от населения, поэтому нередко оказывается малоэффективной для обеспечения жизнедеятельности населения. Порой, ее деятельность сопровождается коррупционными скандалами, имеют место случаи нецелевого использования бюджетных средств, сомнительной приватизации муниципального имущества и т.д. "Комментарий Таким образом, по мнению разработчиков законопроекта N 469827-6, создание вышеуказанной двухуровневой системы местного самоуправления на территории крупных городских округов приблизит муниципальную власть к реальным вопросам местного значения, позволит обеспечить решение конкретных задач, поставленных перед органами местного самоуправления.
________________
 "Комментарий URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=469827-6&02
Комментируемый Закон не допускает осуществление местного самоуправления на иных территориях. При организации местного самоуправления преимущество отдается городским и сельским поселениям, чьи территории образовывались естественным путем. Этот уровень поселений является наиболее приближенным к населению. Соответственно, создание муниципального образования на уровне муниципального района необходимо, в первую очередь, для налаживания управленческих связей между поселениями, входящими в его состав. Таким образом, в РФ реализуются два основных вида территориальной организации местного самоуправления: поселенческий и территориальный.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ, т.е. невозможно существование поселений, на которых местное самоуправление было бы не востребовано. По информации Федеральной службы государственной статистики (Росстат) "Комментарий на 1 января 2014 года в Российской Федерации создано 22777 муниципальных образований, из них муниципальных районов - 1815, городских округов 520, городских поселений 1660, сельских поселений - 18525.
________________
 "Комментарий URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1244553308453
Согласно ч.1.1 комментируемой статьи наделение муниципальных образований статусом конкретного вида муниципального образования осуществляется законами субъектов РФ. Кроме того, данная норма означает, что все субъекты РФ обязаны обеспечить населению реализацию права на местное самоуправление на территориях муниципальных образований.

2. Часть 2 комментируемой статьи содержит общие требования по установлению и изменению границ муниципальных образований:
- во-первых, границы муниципальных образований устанавливаются (изменяются) законами субъектов РФ;
- во-вторых, установление указанных границ должно происходить в соответствии с требованиями, установленными Законом (см. ст.11-13).
Комментируемая статья ограничивает компетенцию субъектов РФ, которые прежде закрепляли собственные критерии определения типов муниципального образования, требования к установлению и изменению границ муниципальных образований и другие вопросы территориальной организации местного самоуправления на своей территории. 3. Частью 3 комментируемой статьи, введенной ст.19 Федерального закона от 3 декабря 2011 года N 392-ФЗ "О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", установлены исключения из общего порядка изменения границ муниципальных образований и их преобразования. При изменении границ между субъектами РФ к компетенции органов государственной власти субъектов РФ отнесено установление порядка, связанного с этим изменения границ муниципальных образований, их преобразования и упразднения.
Надо отметить, что изменение границ между субъектами РФ - явление нечастое. Так, например, в соответствии Законом г.Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, устанавливаются законами города Москвы. В рамках реализации данной нормы, Законом г.Москвы от 28 июля 2011 года N 36 установлены указанные особенности: присоединенные в результате изменения границ города Москвы муниципальные образования сохраняют статус, который существовал у них до включения в состав внутригородской территории города Москвы, в том числе наименование, границы, вопросы местного значения, структуру органов местного самоуправления, муниципальное имущество и источники собственных доходов местных бюджетов.
В соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 27 декабря 2011 года N 560-СФ "Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью" территория столицы увеличилась за счет присоединения 148 тысяч гектаров земли на юго-западе Подмосковья, вплоть до границы с Калужской областью. В общей сложности к Москве перешло 21 муниципальное образование, в том числе два городских округа - Троицк и Щербинка, а также 19 городских и сельских поселений (в Подольском, Ленинском и Наро-Фоминском районах Московской области). Также к столице отошла часть территории Одинцовского и Красногорского районов Подмосковья. В результате были образованы два новых городских округа: Троицкий и Новомосковский (ТиНАО), население "новой Москвы" составило 235 тысяч человек.

Комментарий к статье 11. Границы муниципальных образований

1. В соответствии с ч.1 комментируемой статьи впервые на федеральном уровне закрепляется подробный перечень требований к установлению и изменению границ муниципальных образований. Традиционно порядок установления границ муниципальных образований определялся законами субъектов РФ с учетом мнения населения соответствующей территории, а также исторических и иных местных традиций.
Во исполнение требований Закона по установлению границ муниципальных образований в целях организации местного самоуправления в РФ органы государственной власти субъектов РФ до 1 марта 2005 года должны были установить в соответствии с требованиями Закона границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района (п.1 ч.1 ст.85 Закона).
При этом в случае, если границы муниципальных образований не утверждены органами государственной власти субъектов РФ до 1 марта 2005 года, то согласно ч.3 ст.85 Закона границы муниципальных образований утверждаются до 31 марта 2005 года федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ. Во исполнение указанной нормы, в рамках полномочий, предоставленных Минрегиону России постановлением Правительства РФ от 20 декабря 2004 года N 814 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по утверждению границ муниципальных образований", указанным исполнительным органом государственной власти были утверждены границы ряда муниципальных образований, расположенных на территории некоторых субъектов РФ:
- приказом Минрегиона РФ от 31 марта 2005 года N 36 утверждены границы ряда муниципальных образований в Карачаево-Черкесской Республике;
- приказом Минрегиона РФ от 28 марта 2005 года N 35 утверждены границы муниципального образования, создаваемого в пределах существующего муниципального образования "город Сосновый Бор" Ленинградской области;
- приказом Минрегиона РФ от 25 марта 2005 года N 34 утверждены границы муниципальных образований в Волгоградской области, в том числе утверждены границы между муниципальным образованием городской округ город-герой Волгоград и муниципальными образованиями, создаваемыми в пределах границ существующего муниципального образования Светлоярский район Волгоградской области, в виде картографического описания.
Отметим достаточно интересное обстоятельство: администрация города Волгограда не согласилась с описанием границ соответствующих муниципальных образований и обжаловала данный приказ в Верховном суде РФ в связи с нарушением данным приказом требований Закона, установленных для описания границ муниципальных образований (указанные требования, установленные в комментируемой статье, обязательны как для описания границ субъектами РФ, так и федеральным органом государственной власти).
В частности, администрация города Волгограда представила суду доказательства, подтверждающие, что территория, включенная в состав территорий муниципальных образований Светлоярского района Волгоградской области, является исторически сложившейся территорией города Волгограда, и, соответственно, должна быть включена в территорию городского округа.
Так, в соответствии с постановлением ВЦИК от 10 июля 1931 года N 321 "О расширении городской черты гор.Сталинграда Нижневолжского края" в городскую черту г.Сталинграда были включены следующие населенные пункты: рабочие поселки имени Ермака, Красноармейский и Сарепта Дамба; селения Бекетовка, Верхельшанская, Рынок и Старая Отрада; хутора Алюшино и Купоросный, деревня Спартаковка-Журковка. После окончания Великой Отечественной войны городская черта Сталинграда была восстановлена трестом "Госинжпроект" Министерства коммунального хозяйства РСФСР 22 ноября 1949 года, согласована и перенесена на местность. В последующем границы города изменялись распоряжениями Совета Министров РСФСР, малого Совета Волгоградского областного Совета народных депутатов, исполкома Волгоградского областного Совета народных депутатов трудящихся.
Кроме того, как установлено Верховным судом РФ, согласно картографическому описанию, содержащемуся в оспариваемом приказе, граница пересекает ряд земельных участков (промплощадку ООО "ЛУКойл-Волгограднефтепереработка", очистные сооружения ООО "ЛУКойл-Волгограднефтепереработка", производственную базу ООО "Сигмар" и ряд других), что является нарушением ст.84 ЗК РФ. Более того, установлено, что границы, утвержденные оспариваемым приказом, пересекают существующие улицы города Волгограда (Довженко, 40 лет ВЛКСМ, ул.Дачная, ул.Колесная, ул.им.Куйбышева), в результате чего часть улицы является территорией города, а часть - территорией Светлоярского района, не подпадающих в границы какого-либо населенного пункта. Оспариваемым приказом территория рабочего поселка Гумрак была разделена на две части: часть поселка включена в городской округ город-герой Волгоград, а другая часть - в территории муниципальных образований Городищенского района Волгоградской области. Верховным судом РФ были также рассмотрены и оценены ряд вступивших в законную силу судебных постановлений, подтверждающих незаконность установленных приказом границ муниципальных образований. В связи с указанным, установленные приказом Минрегиона России от 25 марта 2005 года N 34 границы между муниципальными образованиями, создаваемыми в пределах границ Городищенского и Светлоярского районов Волгоградской области, и городским округом город-герой Волгоград были признаны противоречащими федеральному законодательству и нарушающими права органов местного самоуправления (см. решение Верховного Суда РФ от 15 марта 2006 года N ГКПИ06-172).
Комментируемая статья закрепляет следующие принципы определения границ муниципального образования.
Территория субъекта РФ разграничивается между поселениями, т.е. не может быть территории субъекта РФ, на которой не осуществлялось бы местное самоуправление. Исключение в данном случае составляют только территории с низкой плотностью сельского населения, но и они, в соответствии с требованиями п.2 ч.1 комментируемой статьи, должны быть отнесены к межселенным территориям и включены в состав муниципального образования муниципального района наряду с иными малонаселенными территориями (с находящимися на них поселениями, межселенными территориями и отдельными сельскими населенными пунктами, не наделенными статусом поселения), независимо от формы собственности на земельные участки (в т.ч. земли государства, например, лесной фонд, водные объекты и т.п.).
Отметим, что, согласно ч.2 ст.15 Закона, на межселенных территориях полномочия органов местного самоуправления осуществляют органы местного самоуправления муниципального района.
Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов.
Таким образом, выстраивается двухуровневая модель местного самоуправления: в составе муниципального района создаются городские и сельские поселения, которые также являются самостоятельными муниципальными образованиями. В то же время городские округа остаются одноуровневыми муниципальными образованиями.
По мнению большинства исследователей, двухуровневая модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Кроме того, данная модель позволит выстроить оптимальную систему взаимодействия органов местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. "Комментарий Все это возможно в том случае, если удастся не допустить подчинение городских и сельских поселений муниципальному району, в состав которого они входят.
________________
 "Комментарий Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Самара, 2003. С.223.
Комментируемый Закон однозначно предписывает закрепление территории упраздняемых поселений (см. комментарий к ст.13.1) за муниципальными районами.
Отношения между разноуровневыми муниципальными образованиями комментируемый Закон предполагает строить не на административном подчинении, а на межмуниципальном сотрудничестве (см. комментарий к гл.9). Комментируемый Закон также разграничивает вопросы местного значения (см. комментарий к гл.3), объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов (см. комментарий к гл.8) между различными типами и уровнями муниципальных образований.
Комментируемый Закон впервые вводит понятие межселенных территорий, понимая под ними территории, находящиеся вне границ поселений. Это должны быть территории с низкой плотностью населения.
Перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения, установлен распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 года N 707-р.
В соответствии с п.3 ч.1 комментируемой статьи территорию поселения составляют следующие земли:
- исторически сложившиеся земли населенных пунктов;
- прилегающие к ним земли общего пользования;
- территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения;
- рекреационные земли;
- земли для развития поселения.
Таким образом, муниципальное образование определяется как населенная территория. Следовательно, квалифицирующим признаком муниципального образования является наличие населения. "Комментарий
________________
 "Комментарий Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2007. С.56.
Достаточно показательным в данном случае является судебная практика. Так, прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением о признании недействующей ст.2 Закона Приморского края от 6 августа 2004 года N 131-КЗ "Об Уссурийском городском округе" в части включения в состав Уссурийского городского округа поселка Волхушка.
Как установлено судом, поселок Волха (Волхушка) в 1950-1960-е годы являлся лесозаготовительным участком Анучинского леспромхоза. После окончания деятельности лесозаготовительного участка поселок прекратил свое существование. На дежурной справочной карте издания 1975 года населенный пункт Волхушка показан нежилым. На момент рассмотрения дела, территория бывшего поселка Волха (Волхушка) представляла собой участок лесного фонда, используемый общественной организацией в охотничьих и рекреационных целях.
При этом, как отмечено судом, в соответствии с комментируемым пунктом рассматриваемой статьи Закона территорию поселения должны составлять исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Согласно ст.1 Закона Приморского края от 14 ноября 2001 года N 161-КЗ "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" населенный пункт - это место постоянного компактного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности, отдыха и сосредоточивающие в черте населенного пункта жилые, административные и хозяйственные постройки. Таким образом, включение территории бывшего поселка Волха (Волхушка) в качестве населенного пункта, не отвечающего вышеуказанным требованиям, в территорию городского округа, признать соответствующим федеральному закону нельзя. Данные выводы Приморского краевого суда подтверждены Верховным судом РФ (см. определение Верховного Суда РФ от 30 сентября 2009 года N 56-Г09-27).
Для разрешения вопроса о возможности включения в состав поселения "исторически сложившихся земель населенного пункта" необходимо руководствоваться, прежде всего, документальным подтверждением данного факта, на основании материалов, принятых в разные года уполномоченными на то органами (в пределах установленной на время принятия соответствующих решений компетенции).
Так, например, 30 июня 2004 года Законодательной Думой Хабаровского края был принят Закон Хабаровского края от 30 июня 2004 года N 191 "О наделении административных центров районов статусом городского, сельского поселения и об установлении их границ", в соответствии с которым рабочий поселок Ванино наделен статусом городского поселения. В соответствии с картографическим описанием согласно пункту 3 приложения к данному закону установлены границы городского поселения "Рабочий поселок Ванино".
Березовский А.Г., житель поселка Ванино Хабаровского края, обратился в Хабаровский краевой суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству пункта 3 приложения к данному закону Хабаровского края в части изменения границ городского поселения "Рабочий поселок Ванино", восстановлении нарушенного права граждан, проживающих на территории исторически сложившихся границ городского поселения "Рабочий поселок Ванино", восстановлении исторически сложившейся границы городского поселения "Рабочий поселок Ванино". В частности, Березовский А.Г. указывал, что, согласно названному закону порт Ванино выделен на межселенную территорию, что нарушает историческую цепочку судеб людей и самого порта Ванино как градообразующего предприятия, права и свободы граждан, чей дом остался на межселенной территории. Он (Березовский А.Г.) и его дети лишены возможности жить и работать в развивающейся инфраструктуре, поскольку выведение порта за пределы поселка Ванино лишает бюджет поселка налоговых поступлений, необходимых для развития его инфраструктуры.
Решением Хабаровского краевого суда от 20 марта 2009 года в удовлетворении заявления Березовского А.Г. было отказано по следующим обстоятельствам. Во-первых, в процессе рассмотрения дела суд исследовал документы, на которые ссылался Березовский А.Г. как на устанавливающие границы поселка Ванино до принятия оспариваемого закона, в частности, решения исполкома Совгаванского городского Совета депутатов трудящихся от 25 апреля 1952 года N 09 (об отводе территории и акватории для строительства порта Ванино), от 6 марта 1958 года N 84 (об отнесении населенного пункта Ванино к категории рабочего поселка), решение исполкома Хабаровского краевого Совета депутатов трудящихся от 5 июня 1958 года N 238 (о выделении поселка порта Ванино из городской черты города Советская Гавань и отнесении его к категории рабочих поселков), и установил, что они не касались вопросов установления границ поселка Ванино.
Что касается иных принятых решений, то, как установил суд, решение малого Совета Ванинского районного Совета народных депутатов от 31 июля 1992 года N 88 об утверждении границ рабочего поселка Ванино и постановление главы Ванинского района от 18 апреля 2001 года N 193 об утверждении границ населенных пунктов района, в том числе рабочего поселка Ванино, приняты с нарушением компетенции, так как решение таковых вопросов находилось в ведении исполнительных комитетов краевых, областных Советов народных депутатов.
Во-вторых, суд проверил и признал несостоятельными доводы заявителя о том, что при принятии оспариваемого закона Хабаровского края не были учтены требования п.3 ч.1 ст.11 комментируемого Закона, устанавливающего, что территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения. Обстоятельств, свидетельствующих о том, что земли, отнесенные к межселенным территориям, в том числе порт Ванино, являются исторически сложившимися землями поселка Ванино, суд не установил. Кроме того, как указано судом, в соответствии с п.1 ч.1 ст.11 комментируемого Закона территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территории поселений. Согласно распоряжению Правительства РФ от 25 мая 2004 года N 707-р Ванинский район Хабаровского края отнесен к числу территорий с низкой плотностью населения. Учитывая изложенное, суд пришел к выводу о возможности существования в Ванинском районе межселенной территории. Указанное решение Хабаровского краевого суда Верховным Судом РФ оставлено без изменения (см. определение Верховного Суда РФ от 3 июня 2009 года N 58-Г09-7).
Еще одним требованием к формированию территории муниципального образования является требование о том, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.
Отметим, что в соответствии со ст.11 ЗК РФ целевое назначение земель предопределяется категориями земель. При этом все земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:
- земли сельскохозяйственного назначения;
- земли населенных пунктов;
- земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
- земли особо охраняемых территорий и объектов;
- земли лесного фонда;
- земли водного фонда;
- земли запаса.
Отметим, что в соответствии со ст.83 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. При этом границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий; границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. Таким образом, при установлении границ муниципального образования возникает вопрос: "Означает ли установление границ муниципального образования изменение категории земель, в случае, если в указанные границы включаются кроме земель населенных пунктов, иные категории земель?".
Как указал в своем определении Конституционный Суд РФ, по смыслу ст.131 Конституции РФ в системной связи с ч.1 ст.2, ч.1 ст.10, ч.1 ст.11 комментируемого Закона, ч.5 ст.18, ч.1, 2 и 3 ст.23 ГрК РФ, законы субъектов РФ об установлении границ муниципальных образований регламентируют правоотношения, связанные с территориальной организацией местного самоуправления, и не касаются вопросов установления границ населенных пунктов как объектов градостроительной деятельности. Установление законом субъекта РФ границ муниципального образования не влечет изменения категории земель, включенных в состав поселения, в том числе городского округа (см. определение Конституционного Суда РФ от 16 февраля 2012 года N 285-О-О).
На данное определение также ссылался Конституционный Суд РФ при рассмотрении жалобы ООО "Новые агротехнологии" на Закон Ульяновской области от 13 июля 2004 года N 043-ЗО "О муниципальных образованиях Ульяновской области". По мнению заявителя, нормы указанного закона противоречат Конституции РФ, поскольку, утверждая границы муниципального образования "Город Ульяновск" в виде картографического описания и включая в его состав населенные пункты, ранее входившие в муниципальное образование "Ульяновский район", фактически переводят земли указанных населенных пунктов, относящиеся к категории земель сельскохозяйственного назначения, в состав земель населенного пункта (муниципального образования "Город Ульяновск"), тем самым лишая лиц, заключивших ранее договоры аренды земельных участков сельскохозяйственного назначения, права на приобретение таких участков в собственность в установленном законодательством порядке. Как указал в своем определении Конституционный Суд РФ, в границах муниципального образования могут находиться земли различных категорий, а установление границ муниципального образования не является правовым основанием для изменения категории включенных в его состав земель (см. определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2012 года N 1393-О).
Таким образом, муниципальным образованием является исторически сложившееся поселение, в состав которого входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.
В состав территории городского поселения могут входить:
- один город или один поселок городского типа;
- территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского поселения;
- территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.
Данные территории должны быть внесены в генеральный план городского поселения.
Порядок подготовки и утверждения генеральных планов муниципальных образований, в том числе городских поселений, установлен ГрК РФ.
В частности, в соответствии со ст.23 ГрК РФ, подготовка генерального плана может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа; подготовка генерального плана и внесение в генеральный план изменений в части установления или изменения границы населенного пункта также могут осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа. Таким образом, в генеральном плане поселения могут быть последовательно отображены границы входящих в него населенных пунктов путем подготовки генерального плана частями.
Отметим при этом, что карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа содержится в самом генеральном плане поселения (ч.3 ст.23 ГрК РФ). При этом границы поселения (городского округа) отображаются только в материалах по обоснованию генерального плана в виде карт (ч.8 ст.23 ГрК РФ). Указанное вызвано тем, что, в соответствии с Законом границы муниципальных образований (в том числе поселений) устанавливаются законами субъекта РФ, а границы населенных пунктов в соответствии со ст.84 ЗК РФ - генеральным планом городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.
В соответствии с п.6 ч.1 комментируемой статьи Закона предусматривается два варианта территориальной организации сельского поселения, в состав которого могут входить:
- один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек);
- объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).
Численность населения является важным фактором при определении статуса муниципального образования. Комментируемый Закон вводит ограничение по численности населения, так, сельским поселением может являться один населенный пункт с численностью более 1000 человек или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, с численностью менее 1000 человек каждый.
Однако данное правило не является догмой. Рассматривая норма содержит формулировку "как правило", что на практике означает возможность включения в состав сельского поселения населенных пунктов с иной численностью. Это может быть вызвано рядом причин, в том числе, сложившимся исторически административно-территориальным делением: в некоторых случаях состав сельских административно-территориальных единиц входят два и более сельских населенных пункта с численностью населения, превышающей 1000 человек, а также небольшие поселки. При определении границ муниципального образования с точки зрения экономической и управленческой эффективности нецелесообразно разделять такую административно-территориальную единицу на два сельских поселения: это влечет за собой неоправданные расходы как для населения, так и государственных и муниципальных органов и учреждений, а также хозяйствующих субъектов (изменение почтовых адресов, учетных данных, различных регистрационных документов). Соответственно, используя возможности существования исключений из установленного рассматриваемым пунктом правила (что предусмотрено самой формулировкой рассматриваемой нормы), можно включать в состав сельских поселений более одного сельского населенного пункта с численностью населения, превышающей 1000 человек.
Аналогичная возможность существования исключения из общего правила предусмотрена п.7 ч.1 комментируемой статьи, в соответствии с которой сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения.
Не менее важным фактором при определении типа муниципального образования является плотность населения. Перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 года N 707-р. Так, например, в Саратовской области территорией с высокой плотностью населения признаны: Аркадакский, Базарно-Карабулакский, Балашовский, Балтайский, Воскресенский, Ивантеевский, Краснокутский, Марксовский, Петровский, Питерский, Романовский, Ртищевский, Саратовский, Татищевский и Энгельсский районы.
Согласно п.6.1 ч.1 комментируемой статьи законы субъектов РФ, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений.
Законами субъекта РФ статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. Данная норма позволяет сделать исключение из общего правила и при территориальной организации местного самоуправления учитывать разнообразные факторы, такие как плотность населения, территориальная доступность поселения, национальная вражда и т.п.
Пункт 9 комментируемой статьи утратил силу. Исключение п.9 из ч.1 комментируемой статьи является следствием преобразования ст.13.1 и введением ст.13.2 комментируемого Закона.
Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.
Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.
Таким образом, комментируемый Закон определяет критерии территориальной и временной доступности муниципального образования: границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, должны быть проведены таким образом, чтобы его административный центр находился в пределах "пешеходной доступности в течение рабочего дня" из любой точки поселения.
Данным критерием территориальной организации местного самоуправления предполагалось достичь максимального приближения органов местной власти к жителям муниципальных образований. Данный критерий предполагает реализацию следующих принципов:
- эффективности самоорганизации, основанной на осознании населением общих интересов и участии в их реализации;
- подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению;
- доступности органов и должностных лиц местного самоуправления для жителей в течение короткого времени. "Комментарий
________________
 "Комментарий Система муниципального управления / под ред. В.Б.Зотова. "Питер", 2007 год.
Относительно скорости, с которой следует считать "пешеходную доступность" при реализации данной нормы разгорелись дискуссии. Большинство практиков склоняется к скорости 6 км/ч. Некоторые авторы главным в определении "пешеходной доступности" рассматривают не скорость, а расстояние и считают, что оно должно быть не более 5-7 километров. "Комментарий
________________
 "Комментарий Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / под ред. В.В.Володина. Саратов, 2005. С.40.
Соответственно, границы муниципального района должны быть установлены "с учетом транспортной доступности" административного центра для жителей всех поселений, входящих в его состав. Однозначного определения "пешеходной и транспортной доступности" в настоящее время нет. При определении границ муниципальных образований на практике руководствовались не данными принципами, а сложившимся административно-территориальным устройством.
Исключение из данного правила составляют:
- территории с низкой плотностью населения;
- отдаленные местности;
- труднодоступные местности.
В список исключений также следовало внести города федерального значения Москву и Санкт-Петербург, закрытые административные территориальные образования, наукограды, приграничные территории, для которых предусмотрен особый порядок организации местного самоуправления.
Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения.
Как уже отмечалось выше, данное требование корреспондируется с требованием ст.83 ЗК РФ, в соответствии с которым границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы.
Кроме того, в соответствии со ст.1 Федерального закона от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве" территории населенных пунктов являются объектами землеустройства. Определение местоположения границ объекта землеустройства (в том числе населенного пункта) осуществляется посредством выполнения работ по землеустройству (описанию местоположения границ объектов землеустройства). В результате таких работ согласно ст.20 Федерального закона от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве" подготавливается карта (план) объекта землеустройства, форма и требования к составлению которой утверждены постановлением Правительства РФ от 30 июля 2009 года N 621.
Таким образом, описание местоположения границ населенных пунктов вносится в государственный кадастр недвижимости на основании карты (плана) объекта землеустройства.
Порядок описания местоположения границ объекта землеустройства утвержден приказом Минэкономразвития России от 3 июня 2011 года N 267. Указанным Порядком, в том числе предусмотрено, что описание местоположения границ объектов землеустройства осуществляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости и то, что границы муниципальных образований, границы населенных пунктов не должны пересекать границы земельных участков в соответствии с внесенными в государственный кадастр недвижимости сведениями о таких земельных участках.
Кроме запрета на пересечение границами городских, сельских населенных пунктов границ муниципальных образований в соответствии ЗК РФ, рассматриваемая норма корреспондирует также с вышерассмотренной нормой п.3 ч.1 комментируемой статьи о том, что в состав населенного пункта входят исторически сложившиеся земли и прилегающие земли общего пользования.
Так, Тульской областной Думой 28 февраля 2005 года принят Закон Тульской области N 555-ЗТО "О переименовании муниципального образования "город Богородицк и Богородицкий район" Тульской области, установлении границ, наделении статусом и определении административных центров муниципальных образований на территории Богородицкого района Тульской области". Частью 1 ст.3 указанного закона статусом городского поселения наделено муниципальное образование рабочий поселок Товарковский Богородицкого района и установлены его границы согласно картографическому описанию (приложение 4) и карте-схеме (приложение 2). Частью 2 ст.3 того же закона статусом сельского поселения наделено муниципальное образование Товарковское Богородицкого района и установлены его границы согласно картографическому описанию (приложение 8) и карте-схеме (приложение 2); село Товарково определено его административным центром.
При этом территория микрорайона совхоза "Товарковский" с расположенными на нем жилыми домами вошла в состав муниципального образования рабочий поселок Товарковский.
Жители указанных домов микрорайона совхоза "Товарковский" села Товарково обратились в суд с заявлением об оспаривании закона в части исключения территории, занятой жилыми домами микрорайона совхоза "Товарковский", из территории, на которой осуществляется местное самоуправление органами местного самоуправления муниципального образования Товарковское Богородицкого района Тульской области в части, касающейся установления границ муниципального образования, и включения территории, занятой указанными жилыми домами, в территорию, на которой осуществляется местное самоуправление органами местного самоуправления муниципального образования рабочий поселок Товарковский Богородицкого района Тульской области в части, касающейся установления границ муниципального образования.
При рассмотрении материалов дела Тульским областным судом установлено, что решениями исполкома Товарковского поселкового Совета депутатов трудящихся от 23 сентября 1975 года N 13 "Об отводе земельного участка под строительство центральной усадьбы совхоза Товарковский" и исполкома Богородицкого городского Совета депутатов трудящихся от 02 декабря 1975 года N 20 "О предоставлении в бессрочное пользование земельного участка под строительство центральной усадьбы совхоза Товарковский" указанному совхозу был выделен и предоставлен в бессрочное пользование земельный участок площадью 3 га под строительство центральной усадьбы совхоза "Товарковский". Жилой дом года N <...> микрорайона совхоза "Товарковский" был сдан в эксплуатацию в 1976 году, жилые дома года N <...> и года N <...> указанного микрорайона были сданы в эксплуатацию в 1986 году, что подтверждается техническими паспортами. Место проживания заявителей - микрорайон "Товарковский", с момента заселения жилого дома года N <...> то есть, начиная с 1976 года и на протяжении многих лет относился и до настоящего времени относится к территории, на которой управление осуществлялось сначала органами государственной власти села Товарково, а с введением местного самоуправления на территории Российской Федерации осуществляется органами местного самоуправления села Товарково (единый бюджет, выборные органы, регистрация места жительства, недвижимости, актов гражданского состояния, совершение нотариальных действий и т.п.); жители микрорайона совхоза "Товарковский", как жители села Товарково, участвовали в выборах депутатов Товарковского сельского Совета, впоследствии - Собрания депутатов муниципального образования Товарковское; до настоящего времени платят местные налоги в бюджет муниципального образования Товарковское.
С учетом изложенного суд обоснованно сделал вывод о том, что территория села Товарково и, следовательно, сельского поселения - муниципального образования Товарковское, исторически сложилась в границах вместе с территорией микрорайона совхоза "Товарковский".
Однако, при установлении границ муниципального образования Товарковское и муниципального образования рабочий поселок Товарковский законодатель Тульской области, в нарушение указанных выше норм Федерального закона, разделил исторически сложившиеся земли населенного пункта село Товарково, не включив их часть, а именно микрорайон совхоза "Товарковский" с расположенными в нем жилыми домами года N <...> в состав сельского поселения Товарковское, а отнес их к территории муниципального образования - рабочий поселок Товарковский.
Учитывая изложенные выше обстоятельства, суд правильно пришел к выводу о противоречии закона Тульской области от 14 марта 2005 года N 555-ЗТО, в оспариваемой части, федеральному законодательству указав, что оспариваемый закон области нарушает права заявителей, поскольку они лишаются социальных льгот, установленных для сельского населения, а также нарушает их право на осуществление местного самоуправления через избранных ими представителей в Собрание депутатов муниципального образования Товарковское (см. определение Верховного Суда РФ от 23 сентября 2009 года N 38-Г09-11).
В соответствии с п.13 ч.1 комментируемой статьи территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Таким образом, устанавливается критерий целостности территории муниципального образования, т.е. все муниципальное образование должно иметь непрерывную границу. Кроме того, границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта, территория поселения не может находится внутри территории другого поселения, границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.
Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Таким образом, распространение двухуровневой модели местного самоуправления на крупные города не осуществляется, т.к. признается нецелесообразным. Городской округ остается одноуровневым, т.е. он не входит в состав муниципального района и не содержит в своем составе самостоятельных городских и сельских поселений.
При этом надо учитывать, что в соответствии с ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ введены еще два вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородские районы. При этом в городском округе с внутригородским делением предусматриваются муниципальные образования второго уровня: внутригородские районы. При этом и на данный вид городских округов распространяются требования рассматриваемого пункта.
Границы муниципального района устанавливаются с учетом двух факторов:
- необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района;
- необходимости создания условий для осуществления на всей территории муниципального района отдельных переданных государственных полномочий.
Следовательно, территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. В этой связи на территории муниципального образования желательно наличие социальной и коммунальной инфраструктур, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий.
Территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. Таким образом, определение территории муниципальных образований строится на следующих общих подходах:
- во-первых, вся населенная территория РФ делится на муниципальные образования;
- во-вторых, в районе создается двухуровневая модель местного самоуправления;
- в-третьих, при определении статуса и границ муниципального образования учитываются такие факторы, как численность и плотность населения, пешая и транспортная доступность, развитие инфраструктуры. Наличие муниципальной собственности (в отличие от Закона 1995 года) не является обязательным условием для создания муниципального образования.
Как указано выше, границы муниципальных образований устанавливаются законами субъекта РФ, при этом границы входящих в их состав населенных пунктов устанавливаются (изменяются) генеральными планами поселений (городских округов) - то есть, совсем другим документом. В связи с этим, с учетом того, что населенный пункт не является застывшим образованием, генеральные планы поселений и городских округов до сих разрабатываются, а в разработанные вносятся изменения, комментируемая статья содержит положение о том, что разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, положениям п.5 ч.1 комментируемой статьи, должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований (см. ч.1.1 комментируемой статьи). Таким образом, при внесении изменений в генеральный план поселения (утверждаемый органами местного самоуправления) в части изменения границ населенного пункта, которое влечет за собой необходимость границ муниципального образования, соответствующие органы местного самоуправления одновременно должны выходить с инициативой о внесении изменений в закон субъекта РФ, установивший границы данного муниципального образования.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет условия наделения городского поселения статусом городского округа.
На статус городского округа могут претендовать только города, где есть "сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий".
Инфраструктура составляет основу организации пространственного размещения жилой застройки, объектов муниципального хозяйства и социальной сферы на территории муниципального образования. Муниципальное хозяйство представляет собой сложный комплекс различных подотраслей, тесно связанных между собой и объединенных общей целью удовлетворения потребностей населения в муниципальных услугах. Инфраструктура муниципального образования - комплекс сооружений и коммуникаций, обеспечивающий функционирование и устойчивое развитие муниципального образования. Как правило, выделяют инженерную, транспортную, социальную, жилищную и экологическую инфраструктуры. "Комментарий
________________
 "Комментарий Система муниципального управления / под ред. В.Б.Зотова. СПб., 2008.
Городской округ представляет собой сложную социально-экономическую систему, включающую в себя следующие сферы:
а) градообразующая сфера: предприятия и организации:
- составляющие экономическую основу городского округа;
- предопределяющие облик городского округа;
- профессиональную и квалификационную структуру трудоспособного населения;
- стиль жизни;
б) градообслуживающая сфера, в том числе инженерная и транспортная инфраструктуры, а именно: здания, сооружения, коммуникации; данная сфера обеспечивает содержание жилищного фонда, предоставляет жилищные, коммунальные, транспортные, бытовые, торговые и другие муниципальные услуги;
в) социальная инфраструктура (организации, предоставляющие населению медицинские, образовательные, культурные, досуговые, физкультурно-спортивные муниципальные услуги).
Комментируемый Закон устанавливает особые требования к развитию инфраструктуры городского округа: ее уровень должен обеспечивать не только возможность решения вопросов местного значения (см. комментарий к ст.16), но и осуществления отдельных переданных государственных полномочий (см. комментарий к главе 4).
При наделении городского поселения статусом городского округа должны учитываться перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения. Данный генеральный план принимается представительным органом поселения в соответствии со стратегией развития муниципального района и субъекта РФ, в состав которых входит данное городское поселение. При разработке генерального плана также учитывается мнение населения, проживающего в данном городском поселении, так как в соответствии с комментируемым Законом проекты планов и программ развития муниципального образования в обязательном порядке выносятся на публичные слушания (см. комментарий к ст.28).

3. Комментируемый Закон также вводит критерий определения территорий с низкой плотностью населения. К ним относятся территории, плотность населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в РФ. Перечень подобных поселений утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 года N 707-р. Согласно данному распоряжению к территориям с низкой плотностью населения относятся 140 районов и семь автономных округов в полном составе.

4. Частью 4 комментируемой статьи соответственно устанавливается критерий определения территорий с высокой плотностью населения. К ним относятся территории, плотность населения в которых более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в РФ. Перечень подобных поселений также утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 года N 707-р.

Комментарий к статье 12. Изменение границ муниципального образования

1. Согласно ч.2 ст.131 Конституции РФ с учетом мнения населения допускается изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Комментируемый Закон развил это конституционное положение в комментируемой статье. Следует отметить, что, в отличие от предыдущего Закона, комментируемый Закон содержит гораздо большее количество норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления.
Часть 1 комментируемой статьи впервые наделяет федеральные органы государственной власти правом выходить с инициативой изменения границ муниципального образования. С подобной инициативой теперь могут выступать: население муниципального образования, органы местного самоуправления и органы государственной власти РФ и ее субъектов.
В качестве основных причин, приводящих к необходимости изменения границ муниципального образования, могут быть названы государственные, муниципальные, общественные и частные интересы:
а) к государственным интересам относятся интересы РФ и субъектов РФ в обеспечении условий сохранения природных ресурсов, охраны государственных объектов историко-культурного и природного населения, территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов;
б) муниципальными интересами являются интересы в обеспечении условий устойчивого социально-экономического развития поселений и межселенных территорий, функционирования муниципальных систем инженерной и транспортной инфраструктур;
в) общественными интересами в сфере градостроительной деятельности могут быть стремления ограничить вредное воздействие хозяйственной деятельности на окружающую среду, улучшение экологической ситуации и т.п.
Необходимость расширения территории муниципального образования может быть также связана с экономической целесообразностью. Например, для успешного развития и функционирования муниципального образования необходимо построить крупный промышленный или сельскохозяйственные комплексы или присоединить завод по изготовлению строительных материалов, который территориально размещается в другом муниципальном образовании. "Комментарий
________________
 "Комментарий Система муниципального управления / под ред. В.Б.Зотова. СПб., 2008. С.114.
Предложения об изменении границ муниципального образования хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта РФ. Учет мнения населения соответствующих территорий при изменении границ муниципального образования должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов РФ конкретной формы - местного референдума. Причем, согласно комментируемому Закону, инициатива населения об изменении границ муниципального образования должна реализоваться в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Соответственно, инициатива органов местного самоуправления и органов государственной власти об изменении границ муниципального образования должна оформляться решениями органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Процесс изменения границ муниципального образования включает в себя, как правило, следующие этапы:
- выдвижение инициативы об изменении границ муниципального образования;
- выявление мнения населения;
- проведение голосования;
- принятие закона субъекта РФ об изменении границ муниципального образования;
- внесение изменений в устав муниципального образования;
- внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований РФ.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет обязательность учета мнения населения по вопросам изменения границ муниципальных районов. Комментируемый Закон определяет, что изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного:
1) путем голосования, предусмотренного ч.3 ст.24 Закона, либо
2) на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст.25.1 Закона. В данном случае также обязательно учитывать мнение представительных органов соответствующих муниципальных районов. Часть 2.1 комментируемой статьи закрепляет обязательность учета мнения населения по вопросам изменения границ муниципальных районов. Однако мнение населения муниципального образования не всегда должно быть выражено через формы прямого волеизъявления или формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Согласие населения поселений и городских округов может быть выражено представительными органами соответствующих поселений и городских округов по вопросам изменения границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов.
Соответственно мнение населения муниципальных районов выражают представительные органы муниципальных районов. По данным вопросам не требуется проведения голосования граждан.

3. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ч.3 ст.24 Закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст.25.1 Закона, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

4. В том случае, если изменение границ муниципальных районов и поселений не влечет переход населенных пунктов к территориям других муниципальных районов и поселений, проведение местного референдума, голосования жителей или схода граждан не требуется. Мнение населения в таком случае выражает соответствующий представительный орган местного самоуправления.
Положения ч.4 комментируемой статьи в соответствии с определением Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 года N 214-О-П "По жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав ч.4 ст.12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предполагают учет мнения населения при соответствующем изменении границ муниципальных районов и поселений, что должно осуществляться в порядке, устанавливаемом в конкретизирующих содержащуюся в ч.4 ст.12 комментируемого Закона норму законах субъектов РФ, уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований.
В связи с появлением нового вида муниципальных образований - городских округов с внутрирайонным делением и внутригородских районов, появилась необходимость в регулировании изменения границ. В соответствии с введенной ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ ч.4.1 комментируемой статьи изменение границ внутригородских районов осуществляется с учетом мнения населения каждого из внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

5. В соответствии с ч.5 комментируемой статьи уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно установленных Законом норм, не является достаточным основанием для инициирования процедуры изменения границ поселений. Отметим, что Законом иных ограничений для инициирования такой процедуры не установлено.
Если численность населения сельских населенных пунктов уменьшилась более чем на 50% относительно установленных законом норм (в поселении, состоящем из одного сельского населенного пункта, численность должна составлять не менее 1000 человек, на территориях с высокой плотностью населения - не менее 3000 человек), а также по иным причинам границы муниципальных образований могут быть изменены в порядке, установленном комментируемым Законом.

Комментарий к статье 13. Преобразование муниципальных образований

1. В ст.13 комментируемого Закона предусматривается возможность проведения преобразования муниципального образования. Под преобразованием муниципальных образований понимается процесс, протекающий в следующих формах:
- объединение муниципальных образований;
- разделение муниципальных образований;
- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения;
- изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения;
- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статуса городского округа;
- изменение статуса городского поселения в связи с лишением его статуса городского округа;
- изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением;
- изменение статуса городского округа в связи с лишением его статуса городского округа с внутригородским делением;
- присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением;
- выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.
Дополнительно отметим, что комментируемая статья предусматривает также следующие способы преобразования муниципальных образований, которые могут затронуть городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы:
- объединение двух и более внутригородских районов (ч.3.2 комментируемой статьи);
- разделение внутригородского района с образованием двух или более внутригородских районов (ч.6.1 комментируемой статьи).
Территориальная организация местного самоуправления подвержена определенной динамике. Любое муниципальное образование может быть в дальнейшем преобразовано или упразднено. В отличие от преобразования процесс упразднения муниципального образования предполагает утрату местным сообществом, на базе которого было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному осуществлению местного самоуправления (см. комментарий к ст.13.1). Создание, преобразование и упразднение муниципального образования непосредственно связано с процессом установления и изменения его границ (см. комментарий к ст.11, 12).
Преобразование муниципальных образований в РФ в современных условиях - процесс нередкий, при этом в связи с определенными трудностями при реализации полномочий органов местного самоуправления на определенной, достаточно небольшой территории, (недостаточность финансов, трудовых ресурсов и пр.) - наиболее часто встречается преобразование в форме объединения муниципальных образований - поселений.
Так, например, в Ленинградской области за период с 2009 по 2013 годы принято 5 законов о преобразовании муниципальных образований в форме объединения; в Республике Бурятия принято 7 законов о преобразовании в форме объединения муниципальных образований; в Вологодской области - 52 закона о преобразовании муниципальных образований, в Республике Алтай - 54.
Что касается преобразования новых, установленных ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ, муниципальных образований, то в соответствии с комментируемым Законом, городские округа с внутригородским делением могут быть созданы только путем преобразования существующих городских округов (изменения статуса городского округа с наделением его статуса городского округа с внутригородским делением (с одновременным образованием внутригородских районов).
При этом при указанном преобразовании городского округа с его наделением статусом городского округа с внутригородским делением законом субъекта РФ должны быть урегулированы следующие вопросы:
- о границах и статусе городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов (ч.1.1 ст.10, ч.2 ст.11 Закона);
- о составе муниципального имущества внутригородских районов и источниках доходов местных бюджетов исходя из установленных для внутригородских районов перечней вопросов местного значения и необходимости сохранения единства городского хозяйства (ч.4 и 5 ст.16.2 Закона);
- о сроках полномочий представительного органа городского округа с внутригородским делением и представительных органов с внутригородским районом (ч.5.1 ст.34 Закона);
- о порядке избрания представительного органа городского округа с внутригородским делением (ч.5 ст.35 Закона);
- о численности депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов (ч.7.1 и 8 ст.35 Закона);
- о порядке избрания и полномочиях главы городского округа с внутригородским делением и глав внутригородских районов (ч.2 ст.36 Закона);
- о сроках внесения изменений в устав городского округа с внутригородским делением и принятия уставов внутригородских районов, а также о сроках формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов (ч.5.1 ст.34 Закона).

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет перечень субъектов, которые могут выступать инициаторами преобразования муниципальных образований:
- население муниципального образования;
- органы местного самоуправления;
- органы государственной власти субъектов РФ;
- федеральные органы государственной власти.
Причем, если первые три являются традиционными субъектами, обладающими данным правом и по Закону 1995 года, то федеральные органы государственной власти впервые наделяются этим правом в соответствии с комментируемым Законом.
Предложения о преобразовании муниципальных образований хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта РФ. Учет мнения населения по данному вопросу должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов РФ конкретной формы - местного референдума.
При этом инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, установленным ч.4 ст.22 Закона является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Законами субъектов РФ должны быть конкретизированы условия проведения таких референдумов. При этом федеральный закон не содержит требования о том, что условия проведения референдума по преобразованию муниципальных образований должны содержаться в законе субъекта РФ, устанавливающем порядок преобразования муниципальных образований. Данный вопрос рассматривался в судебных инстанциях (см., например, определение Верховного Суда РФ от 24 мая 2006 года N 88-Г06-4).

3. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.
В соответствии с ч.3.1 комментируемой статьи по вопросам объединения поселения с городским округом не требуется проведения голосования граждан, так как согласие населения поселения и городского округа выражают представительные органы данных муниципальных образований.
Кроме этого, по вопросам объединения поселения с городским округом также требуется согласие населения муниципального района, на территории которого расположено поселение, о выделении поселения из состава района. Это согласие населения также выражает представительный орган соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.
Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.
Данная норма связывает территориальное устройство муниципальных образований в субъекте РФ и административно-территориальное устройство субъектов РФ, хотя в целом, исходя из Конституции РФ, а также системного анализа норм Закона, можно сделать вывод о независимости муниципального и административно-территориального устройства. Данной позиции придерживается и Конституционный Суд РФ (см. постановлении от 3 ноября 1997 года N 15-П). В определении от 15 мая 2007 года N 406-О-П Конституционный Суд РФ отметил, что устанавливаемое субъектом РФ правовое регулирование его административно-территориального устройства не может подменять правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления. Таким образом, в целом, определенная независимость муниципально-территориального и административно-территориального устройства позволяет формировать территорию муниципального образования без установления условий со стороны соответствующего субъекта РФ. Однако в случае с комментируемой нормой, жесткая привязка муниципально-территориального и административно-территориального устройства вызвана тем, что одна и та же территория (городского округа) является одновременно и муниципальным образованием, и административно-территориальной единицей.
Так, например, в соответствии с Законом Калужской области от 1 октября 2012 года N 327-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований городского округа "Город Калуга" и городского поселения "Поселок Куровской" и внесении в связи с этим изменений в отдельные законы Калужской области" преобразованы путем объединения муниципальные образования городской округ "Город Калуга" и городское поселение "Поселок Куровской". При этом муниципальное образование городское поселение "Поселок Куровской" утрачивает статус муниципального образования со дня вступления в силу данного закона. Кроме того, в результате указанного преобразования муниципальных образований административно-территориальная единица Калужской области "Поселок Куровской" упраздняется и включается в состав административно-территориальной единицы Калужской области "Город Калуга". В связи с указанными преобразованиями данным законом вносятся соответствующие изменения в закон Калужской области, устанавливающей административно-территориальное деление данного субъекта РФ.
Федеральным законом от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ комментируемая статья дополнена ч.3.2, устанавливающей порядок учета мнения населения при преобразовании нового вида муниципальных образований. В соответствии с указанной частью, объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

4. В случае если объединение муниципальных районов не влечет изменение границ иных муниципальных образований, мнение населения выражают представительные органы каждого из объединяемых муниципальных районов. Таким образом, не требуется проведения ни местного референдума, ни голосования жителей, ни схода граждан по вопросу преобразования муниципальных образований.

5. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ч.3 ст.24 Закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст.25.1 комментируемого Закона.

6. В случае разделения муниципального района мнение населения выражает представительный орган муниципального района. По данному вопросу комментируемый Закон не требует проведения форм прямого волеизъявления жителей муниципального образования.
Таким образом, процесс преобразования муниципального образования представляет собой определенный процессуальный порядок производства и состоит из следующих этапов:
1) выдвижение инициативы о преобразовании муниципального образования (от населения муниципального образования или органов местного самоуправления, или органов государственной власти субъектов РФ, или федеральных органов государственной власти);
2) выявление мнения населения (или на голосовании жителей, или через представительный орган муниципального образования);
3) принятие закона субъекта РФ о новом административно-территориальном устройстве;
4) внесение изменений в устав муниципального образования;
5) внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований.
Федеральным законом от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ комментируемая статья дополнена новыми ч.6.1-6.3, устанавливающими порядок учета мнения населения при реализации различных форм преобразования новых для Закона муниципальных образований: городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов. В соответствии с ч.6.1 комментируемой статьи, разделение внутригородских районов осуществляется с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного его представительным органом. То есть, мнение населения учитывается по тому же принципу, что и при объединении внутригородских районов. При этом при объединении внутригородских районов учитывается мнение населения объединяемых районов, а при разделении внутригородского района - мнение населения образуемых внутригородских районов.
Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением (ч.6.2. комментируемой статьи), а также выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением (ч.6.3 комментируемой статьи) осуществляется с согласия населения городского округа и соответствующего поселения (внутригородского района) в соответствии с уставами муниципальных образований, а также с учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается или в состав которого включается соответствующее поселение. Кроме того, внутригородской район, выделяемый из городского округа с внутригородским делением, в обязательном порядке должен быть наделен законом субъекта РФ статусом городского или сельского поселения.

7. В соответствии с ч.7 комментируемой статьи к преобразованию муниципального образования также относится изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа (либо лишением этого статуса). Такое преобразование, прежде всего, вызвано с созданием сложной социальной, транспортной, инженерной и иной инфраструктурой, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ.
В случае изменения статуса городского поселения (наделение или лишение его статуса городского округа) мнение населения выявляется путем голосования (см. комментарий к ст.24). Причем голосование проводится раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района (из состава которого выделяется или в состав которого включается городское поселение). Комментируемый Закон четко определяет, что при отсутствии согласия населения изменение статуса городского поселения не допускается. Согласно ч.7 комментируемой статьи вопросы изменения статуса городского поселения должны регулироваться законами субъектов РФ.

8. Часть 7.1 комментируемой статьи предусматривает изменение статуса городского округа:
1) в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением, либо
2) лишением его статуса городского округа с внутригородским делением.
Такое изменение осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом и законом субъекта Российской Федерации. Лишение муниципального образования статуса городского округа с внутригородским делением влечет за собой упразднение внутригородских районов.
В соответствии с ч.7.2 комментируемой статьи, введенной ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения либо изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статуса городского поселения осуществляется законом субъекта РФ исключительно с согласия населения соответствующего поселения, выраженного путем голосования. Порядок проведения указанного голосования установлен ст.24 Закона, а также законодательством о выборах и референдумах.
При этом смена статуса городского поселения на сельское и сельского поселения на городское должна сопровождаться одновременными изменениями в административно-территориальном устройстве субъекта РФ, производимыми с таким расчетом, чтобы преобразованное поселение не перестало соответствовать требованиям, установленным ст.2 и 11 Закона. Так, при преобразовании городского поселения в сельское все городские населенные пункты (города и поселки городского типа) на его территории преобразуются в сельские. При преобразовании сельского поселения в городское, как минимум один населенный пункт на территории указанного поселения должен получить статус городского населенного пункта (города либо поселка городского типа).
Преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований в случаях, предусмотренных ч.3, 4, 5, 6 комментируемой статьи.

Комментарий к статье 13.1. Упразднение поселений

1. В ст.13.1 комментируемого Закона предусматривается возможность проведения процедуры упразднения муниципального образования. Под упразднением муниципального образования понимается утрата местным сообществом, на базе которого было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному осуществлению местного самоуправления.
Часть 1 комментируемой статьи определяет, что упразднение поселений допускается только при соблюдении следующих условий:
а) поселение должно классифицироваться как территория с низкой плотностью сельского населения. Перечень субъектов РФ и их отдельных районов, относящихся к территориям с низкой плотностью населения, утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 года N 707-р. Например, к территориям с низкой плотностью населения отнесены Республика Саха (Якутия), в Приволжском федеральном округе: в Республике Марий Эл - Килемарский и Юринский районы, в Пермской области - Горнозаводский и Красновишерский районы;
б) поселение должно располагаться в труднодоступной местности;
в) поселение должно быть малочисленным: численность населения сельского поселения должна составлять не более 100 человек, обладающих избирательным правом;
г) жители поселения должны выразить желание об упразднении поселения, а именно сход граждан должен принять решение об упразднении поселения (в подобном малочисленном поселении не создается представительный орган муниципального образования, а его функции осуществляет сход граждан).
Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.

2. Часть 2 комментируемой статьи содержит перечень субъектов, которые могут выступать с инициативой об упразднении поселений:
- население муниципального образования (данная инициатива оформляется решением, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении (см. комментарий к ст.25);
- органы и должностные лица местного самоуправления (данная инициатива оформляется решением представительного органа муниципального района, на территории которого находится данное поселение);
- органы государственной власти субъекта РФ (данная инициатива оформляется решением законодательного органа государственной власти субъекта РФ);
- федеральные органы государственной власти (данная инициатива оформляется решением соответствующих федеральных органов государственной власти).
Упразднение поселений осуществляется только законом субъекта РФ, принимаемым законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Никакие другие органы и должностные лица государственной власти, и органы и должностные лица местного самоуправления не вправе принимать решение об упразднении поселения.
Таким образом, процесс упразднения поселения представляет собой определенный процессуальный порядок производства и состоит из следующих этапов:
- выдвижение инициативы об упразднении поселения (от населения поселения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ или федеральных органов государственной власти);
- выявление мнения населения поселения (или на сходе жителей или через представительный орган поселения);
- принятие закона субъекта РФ об упразднении поселения;
- внесение изменений в устав муниципального района;
- внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований.

3. В соответствии с ч.3 комментируемой статьи, упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Комментируемый Закон также накладывает некоторые ограничения на проведение процедуры упразднения муниципального образования. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

4. В Российской Федерации не редки случаи, когда возникает необходимость упразднения фактически нефункционирующих поселений. В настоящее время не предусмотрена процедура упразднения обезлюдевших поселений - поселений, в которых отсутствуют жители, обладающие избирательным правом, и в связи с этим невозможно проведение схода для принятия решения об упразднении поселения. Это вызывает трудности на практике, связанные с невозможностью упразднения таких фактически не функционирующих муниципальных образований "Комментарий.
________________
 "Комментарий URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=268283-6&02
Так, например, как указывает исследователь данного вопроса С.А.Праскова, в Тайшетском районе Иркутской области существует сельское поселение "Брусовское муниципальное образование", в состав которого входит один населенный пункт - сельский поселок Брусово, относящийся к категории труднодоступных и отдаленных местностей. Согласно данным Избирательной комиссии Иркутской области, на момент проведения первых выборов депутатов представительного органа и главы данного муниципального образования (на 9 октября 2005 года) в Брусовском муниципальном образовании было зарегистрировано 116 избирателей. Но уже при проведении выборов главы Брусовского муниципального образования 2 декабря 2007 года на его территории было зарегистрировано всего 19 избирателей, поэтому выборы депутатов представительного органа не проводились, а функции представительного органа осуществлял сход граждан. По данным Федеральной службы государственной статистики на 1 января 2009 года, в поселке Брусово не было зарегистрировано ни одного жителя. В соответствии с данными Избирательной комиссии Иркутской области на 1 июля 2010 года на территории Брусовского муниципального образования также не было зарегистрировано ни одного избирателя "Комментарий.
________________
 "Комментарий Праскова С.В. Упразднение муниципальных образований: критерии допустимости // Журнал российского права. 2011. N 3. С.57-64.
Для решения данной проблемы Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 165-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - ФЗ от 23 июня 2014 года N 165-ФЗ) комментируемая статья дополнена ч.4, в соответствии с которой в случае, если в поселении отсутствуют жители, обладающие избирательным правом, органы государственной власти субъекта РФ вправе принять решение об изменении административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит упразднение всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, с последующим упразднением поселения - также законом субъекта РФ.
Так, например, законом Тюменской области от 6 октября 2014 года N 71 "Об объединении, упразднении отдельных населенных пунктов, входящих в муниципальное образование Омутинский муниципальный район Тюменской области, и о внесении изменений в отдельные законы Тюменской области" упразднена деревня Норная Журавлевского сельского поселения, расположенная в границах Омутинского муниципального района Тюменской области, в связи с прекращением существования.
Часть 4 комментируемой статьи также устанавливает, что территория упраздненного поселения на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории, на иных территориях в состав поселений, имеющих общую границу с упраздняемым поселением. Отнесение территории упраздненного поселения к территориям иных поселений осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения, выраженного представительными органами данных поселений.

Комментарий к статье 13.2. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях

1. В ст.13.2 комментируемого Закона предусматривается возможность создания на основе населенных пунктов на межселенных территориях вновь образованных поселений и закреплена процедура принятия такого решения. Кроме того, комментируемой статьей расширяется компетенция сходов граждан (см. комментарий к ст.25).
Под межселенной территорией комментируемый Закон понимает территорию, находящуюся вне границ поселений (см. комментарий к ст.2). Часть 1 комментируемой статьи закрепляет перечень субъектов, которые могут выступать инициаторами создания вновь образованных поселений на межселенных территориях:
- население, проживающее в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях;
- органы и должностные лица местного самоуправления;
- органы государственной власти субъектов РФ;
- федеральные органы государственной власти.
Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется только законом субъекта РФ, принимаемым законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Никакие другие органы и должностные лица государственной власти, органы и должностные лица местного самоуправления не вправе принимать подобного решения.

2. Согласно ч.2 комментируемой статьи создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется только с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района.
В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.
Таким образом, процесс создания вновь образованного поселения на межселенной территории представляет собой определенный процессуальный порядок производства и состоит из следующих этапов:
- выдвижение инициативы о создании вновь образованного поселения на межселенной территории;
- выявление мнения населения, проживающего в данном населенном пункте (на сходе граждан);
- выявление мнения населения муниципального района (через представительный орган муниципального района);
- принятие закона субъекта РФ о создании вновь образованного поселения на межселенной территории;
- внесение изменений в устав муниципального района;
- внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований.
Комментируемый Закон также накладывает некоторые ограничения на процедуру создания вновь образованного поселения на межселенной территории. Закон субъекта РФ о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в следующих случаях:
а) в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования;
б) в период кампании местного референдума.

Глава 3. Вопросы местного значения

Комментарий к статье 14. Вопросы местного значения городского, сельского поселения

1. Правовые нормы, содержащиеся в гл.3 комментируемого Закона, развивают конституционные положения, закрепленные в ст.130 и 132. Часть 1 ст.130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Введя понятие вопросов местного значения, Конституция РФ закрепила основы компетенции местного самоуправления и в ст.132 предоставила органам местного самоуправления наиболее важные полномочия по их решению: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка. Та же статья устанавливает, что органы местного самоуправления решают иные вопросы местного значения, а также предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Сфере компетенции местного самоуправления посвящена также ст.4 Европейской Хартии местного самоуправления. Согласно п.1 ст.4 Хартии основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Пункт 2 ст.4 предусматривает полную свободу действий органов местного самоуправления в пределах, установленных законом, для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа.
Комментируемый Закон под вопросами местного значения понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и комментируемым Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ч.1 ст.2).
Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст.6 предусматривал перечень из 30 вопросов местного значения, единый для всех видов муниципальных образований. Комментируемый Закон детально разграничивает вопросы местного значения по каждому уровню территориальной организации местного самоуправления (поселение, муниципальный район, городской округ), а также устанавливает полномочия органов местного самоуправления по их решению. Соответствующие вопросы местного значения подробнее регламентируются в отраслевом законодательстве.
Принципиальные изменения в гл.3 комментируемого Закона были внесены ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ, с принятием которого связывают новый этап муниципальной реформы в России. Действительно, базовым вопросом, от эффективного решения которого зависят и бюджетные расходы, и разграничение имущества, и направления развития местного сообщества, является вопрос компетенции органов местного самоуправления. В пояснительной записке к законопроекту отмечалось, что сельские поселения при заметном дефиците материальных, финансовых и кадровых ресурсов оказались перегружены полномочиями, осуществление которых в основном необходимо и характерно для обеспечения жизнедеятельности населения, проживающего на городских территориях. Поэтому указанным законом перечень вопросов местного значения поселений был фактически разделен на два перечня: для городских поселений и для сельских поселений.

2. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает перечень вопросов местного значения городского поселения.
Пункт 1 ч.1 комментируемой статьи корреспондирует ч.1 ст.132 Конституции РФ, в соответствии с которой органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
К бюджетным полномочиям муниципальных образований ст.9 БК РФ, в частности, относит:
- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
- установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
- осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;
- установление, детализацию и определение порядка применения бюджетной классификации РФ в части, относящейся к местному бюджету;
- в случае и порядке, предусмотренных БК РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
- иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления поселений наряду с указанными полномочиями осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.
В развитие рассмотренных положений в комментируемом пункте предусматривается также контроль за исполнением местного бюджета. Местному бюджету посвящены ст.52, 53, 55, 57-59, 65 и другие.

3. Пункт 2 ч.1 комментируемой статьи соответствует положениям ч.1 ст.132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы. Согласно ст.12 НК РФ местными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.
В соответствии с ч.10 ст.35 комментируемого Закона установление, изменение и отмена местных налогов и сборов находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов осуществляется в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.
Согласно п.1 ст.4 НК РФ исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.
К местным налогам в настоящее время относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц (ст.15 НК РФ). Эти налоги устанавливаются НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских округов о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих поселений (межселенных территориях), городских округов. Земельный налог и налог на имущество физических лиц вводятся в действие и прекращают действовать на территориях поселений (межселенных территориях), городских округов в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских округов о налогах. Не могут устанавливаться местные налоги и сборы, не предусмотренные НК РФ (ст.12 НК РФ).

4. В соответствии с ч.1 ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Праву муниципальной собственности посвящена ст.215 ГК РФ. Согласно п.1 ст.215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Статья 125 ГК РФ устанавливает, что от имени муниципальных образований своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде могут органы местного самоуправления. В случаях и порядке, установленных нормативными правовыми актами, участвовать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, от имени муниципального образования по специальному поручению органов местного самоуправления могут также юридические лица и граждане.
В соответствии с ч.10 ст.35 комментируемого Закона определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения поселений и муниципальных районов, разграничивается положениями ст.50 комментируемого Закона.

5. В отношении электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в настоящее время применяются Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утв. постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 года N 354.
Органы местного самоуправления создают предприятия и учреждения, в собственности, полном хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находятся жилищный фонд и объекты инженерной инфраструктуры и в обязанности которых входит предоставление потребителю коммунальных услуг, либо выступают заказчиками на оказание соответствующих услуг.
Определение порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (ч.10 ст.35 комментируемого Закона).
На практике органы местного самоуправления зачастую оказываются не вовлеченными в решение рассматриваемого вопроса местного значения, поскольку предоставление коммунальных услуг основывается на рыночных механизмах и потребители заключают договоры напрямую с поставщиками. Возникающие в связи с этим проблемы обусловили необходимость принятия соответствующих федеральных законов.
Что касается законодательного регулирования рассматриваемых вопросов местного значения, то в настоящее время на федеральном уровне оно осуществляется в отношении газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения.
Федеральный закон от 31 марта 1999 года N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации и направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов. Правила поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан, в соответствии с Федеральным законом, утверждены постановлением Правительства РФ от 21 июля 2008 года N 549.
Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" устанавливает правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций.
В частности, согласно ст.6 данного закона, к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях относятся:
1) организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств;
2) рассмотрение обращений потребителей по вопросам надежности теплоснабжения в порядке, установленном правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством РФ;
3) реализация предусмотренных указанным законом полномочий в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения;
4) выполнение требований, установленных правилами оценки готовности поселений, городских округов к отопительному периоду, и контроль за готовностью теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, отдельных категорий потребителей к отопительному периоду;
5) согласование вывода источников тепловой энергии, тепловых сетей в ремонт и из эксплуатации;
6) утверждение схем теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее пятисот тысяч человек, в том числе определение единой теплоснабжающей организации;
7) согласование инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, за исключением таких программ, которые согласовываются в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике.
О полномочиях органов местного самоуправления в сфере водоснабжения и водоотведения см. комментарий к п.4.3. ч.1 ст.17 Закона.
Правовую основу для регулирования отношений в сфере водоснабжения и водоотведения создает Федеральный закон от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении". В частности, он содержит положения, определяющие цели и принципы государственной политики в сфере водоснабжения и водоотведения, полномочия государственной власти и органов местного самоуправления, порядок осуществления горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, в том числе особенности эксплуатации систем водоснабжения и водоотведения, а также требования к договорам в указанной сфере.
Федеральный закон от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" регламентирует вопросы организации планирования и развития централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, включая порядок разработки и утверждения схем водоснабжения и водоотведения, инвестиционных и производственных программ организаций, осуществляющих водоснабжение и водоотведение, а также регулируются отношения, касающиеся охраны окружающей среды при осуществлении водоснабжения и водоотведения, обеспечения качества и безопасности воды.
Федеральным законом от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" также устанавливается порядок регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, в том числе перечень тарифов, методы и способы их регулирования, особенности осуществления государственного контроля (надзора) в области регулирования указанных тарифов.
Полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов в сфере водоснабжения и водоотведения установлены в ст.6 Федерального закона от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении". К ним относятся:
1) организация водоснабжения населения, в том числе принятие мер по организации водоснабжения населения и (или) водоотведения в случае невозможности исполнения организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, своих обязательств либо в случае отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств;
2) определение для централизованной системы холодного водоснабжения и (или) водоотведения поселения, городского округа гарантирующей организации;
3) согласование вывода объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения в ремонт и из эксплуатации;
4) утверждение схем водоснабжения и водоотведения поселений, городских округов;
5) утверждение технических заданий на разработку инвестиционных программ;
6) согласование инвестиционных программ;
7) согласование планов снижения сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;
8) принятие решений о порядке и сроках прекращения горячего водоснабжения с использованием открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения) и об организации перевода абонентов, объекты капитального строительства которых подключены (технологически присоединены) к таким системам, на иную систему горячего водоснабжения;
9) заключение соглашений об условиях осуществления регулируемой деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения в случаях, предусмотренных законом;
10) иные полномочия.
Органы местного самоуправления в пределах указанных полномочий вправе запрашивать у организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, информацию, необходимую для осуществления этих полномочий, а указанные организации обязаны предоставить запрашиваемую информацию.
Федеральный закон от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" также устанавливает перечень полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, которые могут передаваться органам местного самоуправления поселений, городских округов законами субъектов РФ (ст.5), особенности распоряжения объектами централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, находящимися в государственной или муниципальной собственности (ст.9).

6. Действующая редакция п.5 ч.1 ст.14 комментируемого Закона введена Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В Законе в качестве владельцев автомобильных дорог установлены исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством РФ.
К собственности поселения относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Автомобильными дорогами общего пользования местного значения поселения признаются автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения поселения может утверждаться органом местного самоуправления поселения.
К полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности согласно ст.13 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" относятся:
- осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения;
- разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог местного значения;
- принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования местного значения, участков указанных автомобильных дорог и о прекращении такого использования;
- принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, и о прекращении такого использования;
- установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;
- установление размера платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;
- определение методики расчета и максимального размера платы за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования местного значения, платным участкам указанных автомобильных дорог, за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;
- утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения;
- осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения;
- определение размера вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, при движении по автомобильным дорогам общего пользования местного значения;
- установление стоимости и перечня услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования местного значения;
- использование автомобильных дорог при организации и проведении мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подготовке в соответствии с законодательством РФ, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций на автомобильных дорогах в соответствии с законодательством РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
- информационное обеспечение пользователей автомобильными дорогами общего пользования местного значения;
- утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели;
- осуществление иных полномочий, отнесенных Законом, другими федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям органов местного самоуправления.
Федеральными законами от 21 апреля 2011 года N 69-ФЗ, от 11 июля 2011 года N 192-ФЗ, от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ перечень полномочий органов местного самоуправления был существенно дополнен.
В формулировку вопроса местного значения включено "и обеспечение безопасности дорожного движения на них", что предполагает регулирование полномочий органов местного самоуправления по решению данного вопроса местного значения Федеральным законом от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", ч.4 ст.6 которого в редакции Федерального закона от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ относит в частности к полномочиям органов местного самоуправления поселения в области обеспечения безопасности дорожного движения осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах населенных пунктов поселения при осуществлении дорожной деятельности.
Федеральный закон от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" в данном случае предусматривает, например, право на принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения в границах населенных пунктов поселения в целях обеспечения безопасности дорожного движения.
Существенным является положение о том, что полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.
Вопросом местного значения также является обеспечение функционирования парковок (парковочных мест). При этом ст.5 Федерального закона от 21 апреля 2011 года N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в ГрК РФ введено понятие "парковка (парковочное место)", которым является специально обозначенное и при необходимости обустроенное и оборудованное место, являющееся в том числе частью автомобильной дороги и (или) примыкающее к проезжей части и (или) тротуару, обочине, эстакаде или мосту либо являющееся частью подэстакадных или подмостовых пространств, площадей и иных объектов улично-дорожной сети, зданий, строений или сооружений и предназначенное для организованной стоянки транспортных средств на платной основе или без взимания платы по решению собственника или иного владельца автомобильной дороги, собственника земельного участка либо собственника соответствующей части здания, строения или сооружения.
Указанным законом также установлено, что парковки (парковочные места) в границах населенных пунктов создаются и используются в порядке, установленном Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Для эффективной реализации полномочий органов местного самоуправления в части дорожной деятельности в формулировку вопроса местного значения включена такая важнейшая составляющая, как осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения. Появление данной формулировки в вопросе местного значения связано с принятием Федерального закона от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", уточнившего полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по организации контроля в различных отраслях.

7. Пункт 6 ч.1 ст.14 комментируемого Закона предполагает несколько направлений деятельности, предусмотренных в развитие положений ст.40 Конституции РФ, согласно которым органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.
Деятельность органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере регулируется Жилищным кодексом РФ (далее - ЖК РФ).
Так, в соответствии со ст.2 ЖК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:
- содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;
- используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;
- в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда;
- стимулируют жилищное строительство;
- обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;
- организуют обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах за счет взносов собственников помещений в таких домах на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, бюджетных средств и иных не запрещенных законом источников финансирования;
- обеспечивают контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда;
- осуществляют в соответствии со своей компетенцией государственный жилищный надзор и муниципальный жилищный контроль;
- размещают в государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства информацию в соответствии с законодательством РФ.
Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений закреплены в ст.14 ЖК РФ. К ним относятся:
- учет муниципального жилищного фонда;
- установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
- определение дохода граждан и постоянно проживающих совместно с ними членов их семей и стоимости подлежащего налогообложению их имущества в целях признания граждан нуждающимися в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования;
- установление максимального размера дохода граждан и постоянно проживающих совместно с ними членов их семей и стоимости подлежащего налогообложению их имущества в целях признания граждан нуждающимися в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования;
- ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;
- ведение учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования;
- определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда;
- предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
- принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения;
- согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;
- признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;
- осуществление муниципального жилищного контроля;
- определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений;
- иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией РФ, ЖК РФ, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов РФ.
Вопросы обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, находят отражение в перечне мероприятий Федеральной целевой программы "Жилище" на 2011-2015 годы", утвержденной постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2010 года N 1050.
Организационные мероприятия по исполнению государственных обязательств по обеспечению жильем включают создание единой системы предоставления за счет средств федерального бюджета социальных выплат на приобретение жилья категориям граждан, установленным федеральным законодательством, с использованием механизма предоставления государственных жилищных сертификатов. В развитие указанных положений Программы принято и действует в настоящее время постановление Правительства РФ от 21 марта 2006 года N 153 "О некоторых вопросах реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2011-2015 годы", утверждающее Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации данной подпрограммы.
Возможность создания местных внебюджетных фондов в целях развития жилищного строительства, общие принципы их формирования и использования установлены в постановлении Правительства РФ от 15 июня 1994 года N 664 "Об утверждении Примерного порядка формирования и использования региональных и местных внебюджетных фондов развития жилищного строительства". Основными задачами формирования таких фондов являются создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования в жилищную сферу; поддержка участия граждан в финансировании строительства или приобретения жилья; развитие конкуренции в сфере жилищного строительства.
Средства фондов формируются за счет следующих источников:
- добровольных взносов предприятий, организаций, общественных объединений и граждан РФ, а также иностранных юридических и физических лиц;
- целевых кредитов под гарантии органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления в пределах их компетенции;
- дивидендов, получаемых от операций с ценными бумагами, приобретенными на временно свободные средства фондов;
- платы за инжиниринговые, информационные и другие услуги, оказываемые службами фондов;
- иных доходов в соответствии с законодательством РФ.
Средства фондов расходуются по следующим направлениям:
- строительство жилищного фонда социального использования;
- инженерная подготовка территорий под новое жилищное строительство;
- строительство и ремонт объектов жилищно-коммунального хозяйства;
- строительство объектов социальной инфраструктуры;
- социальная поддержка малоимущих групп населения для оплаты строительства, приобретения и содержания жилья;
- развитие производственной базы домостроения;
- приобретение ценных бумаг, в том числе государственных, с целью получения доходов, направляемых на развитие жилищного строительства;
- другие мероприятия, направленные на реализацию жилищной программы.
Осуществлению муниципального жилищного контроля посвящена ст.20 ЖК РФ. Под ним понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда федеральными законами и законами субъектов РФ в области жилищных отношений, а также муниципальными правовыми актами.

8. Для организации транспортного обслуживания населения органы местного самоуправления могут создавать транспортные предприятия и учреждения. Создавая условия для предоставления транспортных услуг населению, органы местного самоуправления согласовывают маршруты и графики движения для пассажирских перевозок, а также тарифы на транспортное обслуживание населения. В некоторых субъектах РФ принимаются законы, регулирующие порядок осуществления транспортного обслуживания населения, например, Закон Республики Татарстан от 13 ноября 2006 года N 70-ЗРТ "Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан", Закон Краснодарского края от 7 июля 1999 года N 193-КЗ "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Краснодарском крае", Закон Новгородской области от 3 июня 2009 года N 545-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования в пригородном и межмуниципальном сообщении в Новгородской области".
Отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта".

9. Основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма установлены Федеральным законом от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму". Под противодействием терроризму в указанном Законе понимается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по:
а) предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма);
б) выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом);
в) минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.
Правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения целостности и безопасности РФ определяются Федеральным законом от 25 июля 2002 года N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности". В целях противодействия экстремистской деятельности органы местного самоуправления в пределах своей компетенции в приоритетном порядке осуществляют профилактические, в том числе воспитательные, пропагандистские, меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности.
Согласно положениям указанных Законов органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму и участвуют в противодействии экстремистской деятельности в пределах своих полномочий.

10. Пункт 7.2 введен в ч.1 комментируемой статьи Федеральным законом от 22 октября 2013 года N 284-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений", который был подготовлен в связи с обсуждением на Совете при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям вопроса о повышении ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за возникновение конфликтов между различными этническими группами на территориях муниципальных образований и утверждением 19 декабря 2012 года Президентом Российской Федерации Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года. В которой в качестве одной из задач Стратегии установлено разграничение полномочий и ответственности между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также уточнения компетенции органов местного самоуправления по вопросам реализации государственной национальной политики Российской Федерации.
Пункт 7.2. включает в себя, по сути, два разноплановых направления работы:
- создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов;
- создание условий для реализации мер, направленных на сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения.
Формы и способы решения рассматриваемого вопроса местного значения определяются органами местного самоуправления самостоятельно, поскольку соответствующие полномочия не предусмотрены отраслевым законодательством.

11. В соответствии с ч.2 ст.11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" органы местного самоуправления самостоятельно:
а) осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;
б) принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение;
в) осуществляют информирование населения о чрезвычайных ситуациях;
г) осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
д) создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;
е) организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов РФ;
ж) содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях;
з) создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
и) вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
к) устанавливают местный уровень реагирования;
л) участвуют в создании, эксплуатации и развитии системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112";
м) создают и поддерживают в постоянной готовности муниципальные системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях;
н) осуществляют сбор информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обмен такой информацией, обеспечивают, в том числе с использованием комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, своевременное оповещение населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций.
Органы местного самоуправления содействуют федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в предоставлении участков для установки и (или) в установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, а также в предоставлении имеющихся технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, выделении эфирного времени в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях и подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

12. Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" под первичными мерами пожарной безопасности понимает реализацию принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров.
Согласно ст.19 указанного закона к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относятся:
- создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;
- создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях;
- оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем;
- организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре;
- принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы;
- включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;
- оказание содействия органам государственной власти субъектов РФ в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;
- установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.
К полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся:
- создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;
- включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;
- оказание содействия органам государственной власти субъектов РФ в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;
- установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.
Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.

13. Пункт 10 ч.1 комментируемой статьи содержит, по сути, несколько вопросов местного значения, которые регулируются различными отраслевыми нормативными правовыми актами.
Федеральный закон от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ "О связи" в ч.1 ст.6 устанавливает, что при градостроительном планировании развития территорий и поселений, их застройке должны определяться состав и структура объектов связи - сооружений связи, в том числе линейно-кабельных сооружений, отдельных помещений для размещения средств связи, а также необходимые мощности в инженерных инфраструктурах для обеспечения функционирования средств связи.
В постановлении Правительства РФ от 9 июня 1995 года N 578 "Об утверждении Правил охраны линий и сооружений связи Российской Федерации" органам местного самоуправления рекомендовано в пределах своих полномочий оказывать содействие предприятиям, учреждениям и организациям, в ведении которых находятся линии и сооружения связи, линии и сооружения радиофикации, в предупреждении повреждений этих линий и сооружений, а также в обеспечении обязательного выполнения всеми юридическими и физическими лицами требований Правил охраны линий и сооружений связи РФ.
Закрепляя предметы ведения органов местного самоуправления в области почтовой связи, Федеральный закон от 17 июля 1999 года N 176-ФЗ "О почтовой связи" установил, что органы местного самоуправления:
- оказывают содействие организациям почтовой связи в размещении на территории муниципального образования объектов почтовой связи, рассматривают предложения данных организаций о выделении нежилых помещений или строительстве зданий для размещения отделений почтовой связи и других объектов почтовой связи;
- способствуют созданию и поддержанию устойчивой работы местных почтовых маршрутов, оказывают содействие операторам почтовой связи в доставке почтовых отправлений в труднодоступные населенные пункты в установленные контрольные сроки;
- оказывают содействие организациям почтовой связи в размещении почтовых ящиков на территории муниципального образования, контролируют обеспечение организациями, эксплуатирующими жилые дома, собственниками жилых домов сохранности и поддержания в исправном состоянии абонентских почтовых шкафов и почтовых абонентских ящиков.
Органы местного самоуправления также вправе вносить в органы государственной власти субъектов РФ предложения о развитии сети почтовой связи на территории муниципального образования.
Что касается сферы общественного питания, торговли и бытового обслуживания, то органы местного самоуправления в пределах своих полномочий планируют развитие данной сферы, обеспечивают рациональное размещение сети розничной торговли и общественного питания на территории муниципального образования. Они организуют эксплуатацию объектов торгового, бытового обслуживания, общественного питания, находящихся в муниципальной собственности, обеспечивают закупку, хранение, переработку и продажу сельскохозяйственной продукции. Режим работы муниципальных организаций торговли, бытового обслуживания устанавливается органами местного самоуправления. "Комментарий
________________
 "Комментарий См., например: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. М., 2002. С.481.
Согласно Федеральному закону от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (ст.6 и ст.17), органы местного самоуправления создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, а именно:
1) предусматривают строительство, размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки;
2) разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов;
3) принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности;
4) проводят анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей состояния торговли на территориях муниципальных образований и анализ эффективности применения мер по развитию торговой деятельности на этих территориях.
В соответствии с другими положениями закона, органы местного самоуправления разрабатывают и утверждают схему размещения нестационарных торговых объектов (ст.10), организуют ярмарки (ст.11), разрабатывают муниципальные программы развития торговли, учитывающие социально-экономические, экологические, культурные и другие особенности развития муниципальных образований (ст.18).
Федеральный закон от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" также содержит антимонопольные требования к органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности (ст.15).

14. В соответствии с ч.2 ст.15 Федерального закона от 29 декабря 1994 года N 78-ФЗ "О библиотечном деле" органы местного самоуправления обеспечивают:
а) финансирование комплектования и обеспечения сохранности фондов муниципальных библиотек;
б) реализацию прав граждан на библиотечное обслуживание.
Органы местного самоуправления не вправе принимать решения и осуществлять действия, которые влекут ухудшение материально-технического обеспечения действующих библиотек, находящихся на бюджетном финансировании, их перевод в помещения, не соответствующие требованиям охраны труда, хранения библиотечных фондов и библиотечного обслуживания (ч.3 ст.15 закона).
Органы местного самоуправления поселений, являющихся административными центрами муниципальных районов, могут присваивать ведущей универсальной библиотеке соответствующего поселения статус центральной районной библиотеки. Органы местного самоуправления могут учреждать специальные центральные библиотеки по отраслевому принципу и по обслуживанию особых групп пользователей библиотек (детского и юношеского возраста, слепых и слабовидящих и других) (ст.20 указанного закона).

15. Полномочия органов местного самоуправления поселения в области культуры установлены Законом РФ от 9 октября 1992 года N 3612-I "Основы законодательства Российской Федерации о культуре". Например, к полномочиям органов местного самоуправления поселения в области культуры ст.40 закона относит:
- организацию библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;
- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
- сохранение, использование и популяризацию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрану объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, находящихся на территории поселения.
Статья 40 закона закрепляет также полномочия в области культуры органов местного самоуправления муниципального района и городского округа.
В соответствии со ст.30 закона органы местного самоуправления в целях обеспечения общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ для всех граждан в соответствии со своей компетенцией обязаны:
- поощрять деятельность граждан по приобщению детей к творчеству и культурному развитию, занятию самообразованием, любительским искусством, ремеслами;
- создавать условия для всеобщего эстетического воспитания и массового начального художественного образования, прежде всего посредством поддержки и развития организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам в области культуры и искусств, а также сохранения бесплатности для населения основных услуг общедоступных библиотек;
- способствовать развитию благотворительности, меценатства и спонсорства в области культуры;
- осуществлять свой протекционизм (покровительство) в области культуры по отношению к наименее экономически и социально защищенным слоям и группам населения;
- публиковать для сведения населения ежегодные данные о социокультурной ситуации.
Органы местного самоуправления не вмешиваются в творческую деятельность граждан и их объединений, государственных и негосударственных организаций культуры, за исключением случаев, когда такая деятельность ведет к пропаганде войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной, классовой и иной исключительности или нетерпимости, порнографии.
Органы местного самоуправления могут выступать учредителями организаций культуры в соответствии с законодательством РФ и в пределах своей компетенции.
Муниципальные организации культуры вправе вести предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством РФ. При организации платных мероприятий организации культуры могут устанавливать льготы для детей дошкольного возраста, учащихся, инвалидов, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву. Порядок установления льгот для организаций культуры, находящихся в ведении органов местного самоуправления, определяется органами местного самоуправления; см. по данному вопросу также Методические указания по реализации вопросов местного самоуправления в сфере культуры городских и сельских поселений, муниципальных районов, утвержденные приказом Минкультуры России от 25 мая 2006 года N 229.

16. В соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач не только органов государственной власти, но и органов местного самоуправления.
К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации в целях указанного закона относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.
Под объектами культурного наследия местного (муниципального) значения в указанном законе понимаются объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования.
Под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда.
К полномочиям органов местного самоуправления в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: 1) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности муниципальных образований; 2) государственная охрана объектов культурного наследия местного (муниципального) значения; 3) определение порядка организации историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения; 4) иные полномочия, предусмотренные Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Меры по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия в Российской Федерации осуществляют в том числе местные администрации либо входящие в их структуру и уполномоченные в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия отраслевые (функциональные) или территориальные органы (муниципальные органы охраны объектов культурного наследия).
Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования вправе за счет средств своих бюджетов оказывать финансовую поддержку мероприятий по сохранению находящихся в собственности религиозных организаций объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, и выявленных объектов культурного наследия религиозного назначения.
Для сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия разрабатываются федеральные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (федеральные программы охраны объектов культурного наследия) и региональные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (региональные программы охраны объектов культурного наследия).
Порядок формирования, финансирования и реализации региональных программ охраны объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения устанавливается законом соответствующего субъекта РФ.

17. Полномочия органов местного самоуправления в сфере, обозначенной п.13.1 ч.1 комментируемой статьи, предусмотрены, но не регламентируются подробно Законом РФ от 9 октября 1992 года N 3612-I "Основы законодательства Российской Федерации о культуре".
Вопросы сохранения, возрождения и развития народных художественных промыслов регулируются Федеральным законом от 6 января 1999 года N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах". Однако данный закон не предусматривает полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере; см. по данному вопросу Методические рекомендации по организации работы органов местного самоуправления в решении вопросов создания условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, утвержденные приказом Минкультуры России от 25 мая 2006 года N 229.

18. Деятельность органов местного самоуправления в сфере физической культуры и спорта сосредоточена на уровне поселений и регламентируется Федеральным законом от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации".
В целях решения вопросов местного значения по обеспечению условий для развития на территориях муниципальных образований физической культуры и массового спорта, организации проведения официальных физкультурных мероприятий, физкультурно-оздоровительных мероприятий и спортивных мероприятий муниципальных образований к полномочиям органов местного самоуправления, согласно ст.9 Федерального закона от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", относятся:
а) определение основных задач и направлений развития физической культуры и спорта с учетом местных условий и возможностей, принятие и реализация местных программ развития физической культуры и спорта;
б) популяризация физической культуры и спорта среди различных групп населения;
в) организация проведения муниципальных официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий, а также организация физкультурно-спортивной работы по месту жительства граждан;
г) утверждение и реализация календарных планов физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий муниципальных образований;
д) организация медицинского обеспечения официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий муниципальных образований;
е) содействие обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при проведении на территориях муниципальных образований официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий;
ж) осуществление контроля за соблюдением организациями, созданными муниципальными образованиями и осуществляющими спортивную подготовку, федеральных стандартов спортивной подготовки в соответствии с законодательством Российской Федерации;
з) осуществление иных установленных в соответствии с законодательством РФ и уставами муниципальных образований полномочий.
Органы местного самоуправления также имеют право:
а) утверждать порядок формирования спортивных сборных команд муниципальных районов и городских округов, осуществлять их обеспечение;
б) участвовать в организации и проведении межмуниципальных, региональных, межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнований и тренировочных мероприятий спортивных сборных команд РФ и спортивных сборных команд соответствующего субъекта РФ, проводимых на территориях муниципальных образований;
в) оказывать содействие субъектам физической культуры и спорта, осуществляющим свою деятельность на территориях муниципальных образований.
Органы местного самоуправления также создают условия для развития физической культуры и спорта по месту жительства и месту отдыха граждан, в том числе путем привлечения специалистов в области физической культуры и спорта; способствуют интеграции инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья в систему физической культуры, физического воспитания и спорта посредством физкультурно-спортивных организаций; организуют проведение физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий с участием инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, создают детско-юношеские спортивно-адаптивные школы, адаптивные детско-юношеские клубы физической подготовки.

19. Главный государственный санитарный врач РФ в постановлении от 17 мая 2001 года N 14 "О введении в действие санитарных правил" установил, что к местам массового отдыха населения следует относить территории, выделенные в генпланах городов, схемах районной планировки и развития пригородной зоны, решениях органов местного самоуправления для организации курортных зон, размещения санаториев, домов отдыха, пансионатов, баз туризма, дачных и садово-огородных участков, организованного отдыха населения (городские пляжи, парки, спортивные базы и их сооружения на открытом воздухе).
Полномочия органов местного самоуправления при решении такого вопроса местного значения как создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения устанавливаются различными нормативными правовыми актами, в числе которых ГрК РФ, ЗК РФ, ВК РФ.
Федеральным законом от 19 июля 2011 года N 246-ФЗ в формулировку вопроса местного значения было внесено "обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам".
Данные положения реализуют норму ст.6 ВК РФ, которая устанавливает, что поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено указанным Кодексом, и каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено указанным Кодексом и другими федеральными законами.

20. Правовое регулирование такого вопроса местного значения, как формирование архивных фондов поселения, осуществлялось нормативными правовыми актами субъектов РФ до принятия Федерального закона от 22 октября 2004 года N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации".
Под архивным фондом в данном законе понимается совокупность архивных документов, исторически или логически связанных между собой.
К полномочиям муниципального образования в области архивного дела Закон относит:
а) хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов:
органов местного самоуправления, муниципальных архивов, музеев, библиотек;
муниципальных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и муниципальных учреждений;
б) решение вопросов о передаче архивных документов, находящихся в муниципальной собственности, в собственность РФ, субъектов РФ, иных муниципальных образований.
Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела согласно полномочиям по решению вопросов местного значения, установленным комментируемым Законом.
К муниципальной собственности относятся архивные документы:
а) органов местного самоуправления и муниципальных организаций;
б) хранящиеся в муниципальных архивах, музеях и библиотеках (за исключением архивных документов, переданных в эти архивы, музеи и библиотеки на основании договора хранения без передачи их в собственность).
При этом разграничение собственности между муниципальными образованиями, муниципальным образованием и субъектом РФ на архивные документы, созданные до образования, объединения, разделения или изменения статуса муниципальных образований и хранящиеся в муниципальных архивах, должно осуществляться в соответствии с законодательством субъекта РФ.
Архивные документы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не подлежат приватизации, не могут быть объектом продажи, мены, дарения, а также иных сделок, могущих привести к их отчуждению, если иное не предусмотрено международным договором РФ или федеральными законами.
Управление архивным делом в муниципальных образованиях осуществляют органы местного самоуправления. Муниципальные (за исключением структурных подразделений органов местного самоуправления) архивы вправе осуществлять приносящую доход деятельность постольку, поскольку это предусмотрено их учредительными документами, служит и соответствует достижению целей, ради которых они созданы, а также покрывать свои расходы за счет иных поступлений, разрешенных законодательством РФ.
Органы местного самоуправления обязаны обеспечивать сохранность архивных документов, в том числе документов по личному составу, в течение сроков их хранения, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ.
В Федеральном законе от 22 октября 2004 года N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" также предусмотрены обязанности органов местного самоуправления по комплектованию архива.

21. Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора отнесена к полномочиям органов местного самоуправления поселений Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".
Закон также устанавливает, что территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и другие), определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей среды и здоровья человека.
Для осуществления сбора и вывоза бытовых отходов и мусора могут создаваться муниципальные предприятия и учреждения, а также размещаться муниципальные заказы.
Обратим внимание, что с 1 января 2016 года в силу изменений, внесенных Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации", полномочие, предусмотренное п.18 ч.1 комментируемой статьи, будет предусматривать участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов.
Под сбором отходов согласно Федеральному закону от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (в редакции ФЗ от 29 декабря 2014 года N 458-ФЗ) понимается прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов. Транспортирование отходов в свою очередь представляет собой перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах.
Что же касается понятия твердых коммунальных отходов, то к ним следует относить отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

22. Вопросы организации благоустройства и озеленения территории поселения решаются органами местного самоуправления самостоятельно. В некоторой степени они затрагиваются в ГрК РФ (см. комментарий к п.20 ч.1 данной статьи).
Федеральный закон от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" внес в комментируемый Закон изменения, определяющие понятие "благоустройство", что позволяет более точно определить компетенцию органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Под благоустройством территории поселения (городского округа) понимается комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.
Соответствующие уточнения внесены и в п.19 ч.1 комментируемой статьи. Причем речь идет скорее о конкретизации функций органов местного самоуправления в сфере благоустройства. Помимо организации благоустройства территории поселения, включающей освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм, в вопросы местного значения, по сути, включено принятие значимых муниципальных правовых актов:
1) правил благоустройства территории поселения, которые должны включать требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения;
2) порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий.
Закрепление рассматриваемого вопроса местного значения в такой редакции позволяет переложить часть бремени по благоустройству муниципального образования на жителей и юридических лиц.
Полномочия, связанные с использованием, охраной, защитой, воспроизводством городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, устанавливаются ЛК РФ. На основании и во исполнение ЛК РФ, других нормативных правовых актов органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения.
Полномочия органов местного самоуправления в области лесных отношений установлены в ст.84 ЛК РФ. К полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся:
1) владение, пользование, распоряжение такими лесными участками;
2) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды;
3) установление ставок платы за единицу объема древесины;
4) разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение муниципальной экспертизы проектов освоения лесов;
5) осуществление муниципального лесного контроля в отношении таких лесных участков;
6) организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах;
7) учет древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд в лесах, расположенных на лесных участках, находящихся в муниципальной собственности;
8) представление информации в единую государственную автоматизированную информационную систему учета древесины и сделок с ней.
Органы местного самоуправления также осуществляют разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном законодательством РФ.

23. Большинство из содержащихся в п.20 ч.1 ст.14 комментируемого Закона вопросов регулируется ГрК РФ. Полномочия органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности закреплены в ч.1 ст.8. К ним относятся:
а) подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений;
б) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений;
в) утверждение правил землепользования и застройки поселений;
г) утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ;
д) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений;
е) принятие решений о развитии застроенных территорий;
ж) проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом;
з) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений.
Положениями п.20 ч.1 комментируемой статьи конкретизировано, что к вопросам местного значения городского поселения относится утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ (см. ст.51), иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа (до 1 апреля 2015 года), земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения.
Обратим внимание, что условие об изъятии посредством выкупа утрачивает силу с 1 апреля 2015 года на основании Федерального закона от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
С 1 января 2013 года к вопросам местного значения городского поселения в данной сфере также отнесено осуществление в случаях, предусмотренных ГрК РФ, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений;

24. Деятельность, предусмотренная в п.21 ч.1 комментируемой статьи, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 443-ФЗ "О федеральной информационной адресной системе и о внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Органы местного самоуправления уполномочены присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, местного значения муниципального района), наименований элементам планировочной структуры в границах поселения, изменение, аннулирование таких наименований, размещение информации в государственном адресном реестре (см. по этому вопросу Правила присвоения, изменения и аннулирования адресов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2014 года N 1221).

25. Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения регулируются Федеральным законом от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".
Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с данным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.
Законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные данным законом, могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Органами местного самоуправления устанавливаются требования к качеству предоставляемых услуг по погребению, по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ, а также с органами государственной власти субъектов РФ определяется стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению.
Решение о создании мест погребения принимается органом местного самоуправления, на территории которого они создаются.
Выбор земельного участка для размещения места погребения осуществляется в соответствии с правилами застройки города или иного поселения с учетом гидрогеологических характеристик, особенностей рельефа местности, состава грунтов, предельно допустимых экологических нагрузок на окружающую среду, а также в соответствии с санитарными правилами и нормами и должен обеспечивать неопределенно долгий срок существования места погребения.
Деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления.
При нарушении санитарных и экологических требований к содержанию места погребения органы местного самоуправления обязаны приостановить или прекратить деятельность на месте погребения и принять меры по устранению допущенных нарушений и ликвидации неблагоприятного воздействия места погребения на окружающую среду и здоровье человека, а также по созданию нового места погребения.
Создаваемые, а также существующие места погребения не подлежат сносу и могут быть перенесены только по решению органов местного самоуправления в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий.
Существуют общественные кладбища, погребение на которых может осуществляться с учетом вероисповедальных, воинских и иных обычаев и традиций. Они предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления.
Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления. Деятельность общественных кладбищ на территориях сельских поселений может осуществляться гражданами самостоятельно.
В ведении органов местного самоуправления могут также находиться стены скорби и крематории.
Перед проведением любых работ на территориях боевых действий, концентрационных лагерей и возможных захоронений жертв массовых репрессий органы местного самоуправления обязаны провести обследование местности в целях выявления возможных неизвестных захоронений.
При обнаружении старых военных и ранее неизвестных захоронений органы местного самоуправления обязаны обозначить и зарегистрировать места захоронения, а в необходимых случаях организовать перезахоронение останков погибших.
Для осуществления общественного контроля за деятельностью в сфере похоронного дела при органах местного самоуправления могут создаваться попечительские (наблюдательные) советы по вопросам похоронного дела. Порядок формирования и полномочия попечительских (наблюдательных) советов по вопросам похоронного дела определяются органами местного самоуправления.

26. Согласно ст.22 Федерального закона от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне", территориальная оборона - система осуществляемых в период действия военного положения мероприятий по охране и обороне военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды, по борьбе с диверсионно-разведывательными формированиями иностранных государств и незаконными вооруженными формированиями, по выявлению, предупреждению, пресечению, минимизации и (или) ликвидации последствий их диверсионной, разведывательной и террористической деятельности в целях создания благоприятных условий для функционирования указанных объектов и применения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и создаваемых на военное время специальных формирований.
Функции органов местного самоуправления в области территориальной обороны определяются положением о территориальной обороне Российской Федерации.
Полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны определены в ч.2 ст.8 Федерального закона от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне". Органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований:
- проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения;
- проводят подготовку и обучение населения в области гражданской обороны;
- создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию муниципальные системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;
- проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;
- проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;
- создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств;
- обеспечивают своевременное оповещение населения, в том числе экстренное оповещение населения, об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- в пределах своих полномочий создают и поддерживают в состоянии готовности силы и средства гражданской обороны, необходимые для решения вопросов местного значения.
Полномочия органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера устанавливаются в ст.11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

27. Пункт 24 ч.1 комментируемой статьи корреспондирует положениям Федерального закона от 22 августа 1995 года N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей". В соответствии со ст.7 данного закона по решению органов местного самоуправления в них создаются профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования.
В состав аварийно-спасательных служб входят органы управления указанных служб, аварийно-спасательные формирования и иные формирования, обеспечивающие решение стоящих перед аварийно-спасательными службами задач.Кроме того, в состав аварийно-спасательных служб могут входить научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения по подготовке спасателей, учреждения по подготовке поисковых собак и организации по производству аварийно-спасательных средств.
Состав и структуру аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований определяют создающие их органы местного самоуправления исходя из возложенных на них задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также требований законодательства РФ.
Основными задачами аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, которые в обязательном порядке возлагаются на них, являются:
а) поддержание органов управления, сил и средств аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований в постоянной готовности к выдвижению в зоны чрезвычайных ситуаций и проведению работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций;
б) контроль за готовностью обслуживаемых объектов и территорий к проведению на них работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций;
в) ликвидация чрезвычайных ситуаций на обслуживаемых объектах или территориях.

28. Согласно ч.3 ст.6 ВК РФ использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд.
Согласно постановлению Правительства РФ от 14 декабря 2006 года N 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах" утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах осуществляется органом государственной власти субъекта РФ после их согласования с территориальным органом Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту РФ, Министерством природных ресурсов РФ и Министерством здравоохранения и социального развития РФ, а также с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в случае, когда водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, предоставлены в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласование осуществляется в срок не более 1 месяца.
Согласно ст.27 ВК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, относятся:
а) владение, пользование, распоряжение такими водными объектами;
б) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий;
в) осуществление мер по охране таких водных объектов;
г) установление ставок платы за пользование такими водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы.

29. Полномочия органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере определены Федеральным законом от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".
Под курортом местного значения в Законе понимается освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, находящаяся в ведении органов местного самоуправления.
Согласно ст.6 Закона к полномочиям органов местного самоуправления по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов относятся:
а) представление в органы исполнительной власти субъекта РФ предложения о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения;
б) участие в реализации государственных программ освоения земель оздоровительного и рекреационного назначения, генеральных планов (программ) развития курортов и курортных регионов (районов);
в) участие во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение материально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зарубежного опыта в развитии курортов;
г) ведение реестра лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения, включая санаторно-курортные организации.
В Федеральном законе от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
Особо охраняемые природные территории могут иметь местное значение и находиться в ведении и органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления создают особо охраняемые природные территории местного значения на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования. В случае, если создаваемая особо охраняемая природная территория будет занимать более чем пять процентов от общей площади земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования, решение о создании особо охраняемой природной территории орган местного самоуправления согласовывает с органом государственной власти соответствующего субъекта РФ.
Органы местного самоуправления решают вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, городского округа, в соответствии с положениями о соответствующих особо охраняемых природных территориях.

30. В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" правовое регулирование отношений в сфере развития сельского хозяйства, устойчивого развития сельских территорий осуществляется в том числе и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Согласно ст.16 Федерального закона от 10 января 1996 года N 4-ФЗ "О мелиорации земель", органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами могут осуществлять следующие полномочия в области мелиорации земель:
- владение, пользование и распоряжение мелиоративными системами и отдельно расположенными гидротехническими сооружениями, находящимися в муниципальной собственности;
- обеспечение защиты окружающей среды при проведении мелиорации земель на соответствующих территориях;
- координация и регулирование в пределах своей компетенции деятельности граждан (физических лиц) и юридических лиц в области мелиорации земель.
Полномочия органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства установлены Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации". К таковым относится создание условий для развития малого и среднего предпринимательства, в том числе:
а) формирование и осуществление муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства с учетом национальных и местных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей;
б) анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития малого и среднего предпринимательства и эффективности применения мер по его развитию, прогноз развития малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований;
в) формирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований и обеспечение ее деятельности;
г) содействие деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделений указанных организаций;
д) образование координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства органами местного самоуправления.
Деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами (муниципальный контроль), регулируется Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

31. Комментируя полномочия органов местного самоуправления по решению такого вопроса местного значения, как организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении, следует отметить, что Федеральный закон от 28 июня 1995 года N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" не предусматривает полномочий органов местного самоуправления, что позволяет сделать вывод о неразвитости правовой базы для муниципальной политики по данному вопросу местного значения. Тем не менее, некоторые полномочия органов местного самоуправления установлены Федеральным законом от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации". Так, согласно ст.12 закона, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий осуществляют мероприятия по обеспечению прав детей на отдых и оздоровление, сохранению и развитию учреждений, деятельность которых направлена на отдых и оздоровление детей.
Кроме того, ст.13 закона гарантирует, что принятие федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения или о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося государственной и (или) муниципальной собственностью, а также о реорганизации или ликвидации государственных организаций, муниципальных организаций, образующих социальную инфраструктуру для детей, допускается на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания им медицинской помощи, профилактики заболеваний у детей, их социальной защиты и социального обслуживания.
Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения или о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося государственной собственностью субъекта РФ или муниципальной собственностью, а также о реорганизации или ликвидации государственных организаций субъекта РФ, муниципальных организаций, образующих социальную инфраструктуру для детей, включая критерии этой оценки, порядок создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений устанавливаются уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ.
В случае создания в поселении муниципальных органов по делам молодежи, последние становятся элементом системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". Согласно ст.17 данного закона органы по делам молодежи в пределах своей компетенции:
а) участвуют в разработке и реализации целевых программ по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
б) осуществляют организационно-методическое обеспечение и координацию деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, находящихся в их ведении социальных учреждений, клубов и иных учреждений;
в) оказывают содействие детским и молодежным общественным объединениям, социальным учреждениям, фондам и иным учреждениям и организациям, деятельность которых связана с осуществлением мер по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
г) участвуют в порядке, установленном законодательством РФ и законодательством субъектов РФ, в финансовой поддержке на конкурсной основе общественных объединений, осуществляющих меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
д) участвуют в организации отдыха, досуга и занятости несовершеннолетних.
Согласно ст.7.2. Закона РФ от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе участвовать в организации и финансировании проведения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет.

32. Полномочия органов местного самоуправления поселения в качестве собственника водного объекта регулируются ВК РФ.
Согласно ст.8 ВК РФ в собственности муниципального образования может находиться пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности муниципальному образованию, если иное не установлено федеральными законами.
Право собственности на пруд, обводненный карьер прекращается управленческих одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты. Они могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.
На основании договоров водопользования водные объекты, находящиеся в собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для:
1) забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов;
2) использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;
3) использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии.
На основании решений о предоставлении водных объектов в пользование, водные объекты, находящиеся в собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для:
1) обеспечения обороны страны и безопасности государства;
2) сброса сточных вод и (или) дренажных вод;
3) строительства причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений;


Источник: http://docs.cntd.ru/document/420264334

Закрыть ... [X]

Об утверждении Концепции долгосрочного социально Как сделать чтоб у человека не было торговли



Отношения власти в управленческих процессах Комментарий к Федеральному закону от года N
Отношения власти в управленческих процессах Работа в сфере финансов - FinExecutive
Отношения власти в управленческих процессах Find jobs in finance Executive search in finance Finance
Отношения власти в управленческих процессах Информационное обеспечение
Отношения власти в управленческих процессах Выработка
Отношения власти в управленческих процессах Pseudomonas aeruginosa (синегнойная палочка) - морфология
Отношения власти в управленческих процессах Автозагар Floresan бронзовый увлажняющий, формула
Блог Лебедевой Татьяны: Тильда Dottie Doll МК Гель Aloе успокаивающий кожу (3417) Гель алоэ. Страна Дисплазия тазобедренного сустава у новорожденных и детей до Дыхательная недостаточность у детей и взрослых - виды Как избавиться от прыщей в домашних условиях на лице Как сделать БУКЕТЫ ИЗ КОНФЕТ. Букеты из конфет своими руками